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关于全面推进公务用车制度改革的指导意见

2014年7月16日新华社发布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的的指导意见

2014年7月16日，新华社发布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》。该《指导意见》分充分认识公务用车制度改革的重要意义，指导思想、基本原则和总体目标，主要任务，健全公务用车管理和保障制度，认真做好组织实施工作5部分。

文件背景
公务用车自新中国成立以来，一直实行实物供给制度，随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立和不断完善，这一实物供给模式弊端愈来愈显现，突出表现在车辆配备范围过大、运行管理成本偏高、公车私用等车轮上的铺张浪费问题。群众对此意见很大，也引起社会各界关注。
为解决公务用车领域存在的突出问题，十多年来，各地各部门因地制宜开展了改革探索，目前，有20多个省（自治区、直辖市）在市、县（区）层面开展探索，中央和国家机关14个部门也进行了车改。近几年来，有关部门按照要求，在总结地方改革经验的同时，研究拟定改革方案。党的十八大后，党中央、国务院高度重视公务用车制度改革工作，将这项工作列入了贯彻落实党的八项规定的重要任务之一。2013年11月印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》对公务用车制度改革的方向、原则、重点任务作出原则规定。今年政府工作报告明确提出，启动公务用车制度改革。根据党中央、国务院的部署和要求，国家发展改革委、国管局牵头，中直管理局、财政部、人力资源和社会保障部、审计署等六个部门组成工作班子，在广泛征求意见的基础上，研究起草了《意见》和《方案》。目前，文件经中央审议通过并正式发布实施。
文件全文
关于全面推进公务用车制度改革的指导意见
为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神及《党政机关厉行节约反对浪费条例》，改革公务用车制度，规范公务用车运行管理，有效降低行政成本，现就全面推进公务用车制度改革提出如下指导意见。
一、充分认识公务用车制度改革的重要意义
新中国成立以来，公务用车一直实行实物供给制度，对保障公务出行发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制不断完善，传统公务用车制度越来越难以适应形势发展需要，车辆配备范围过大、运行管理成本偏高、公车私用等问题日益突出，社会对此反映强烈。为解决公务用车领域存在的突出问题，习近平总书记、李克强总理多次作出重要指示，党中央、国务院专门作出部署，强调要全面推进公务用车制度改革。近年来一些地方和部门进行了积极改革探索，为全面推进公务用车制度改革积累了有益经验。
全面推进公务用车制度改革，是加强党风廉政建设、厉行节约反对浪费的重要举措，是转变政府职能、推进后勤服务社会化改革的重要内容，是顺应民意、维护党和政府形象的迫切要求。各地区各部门要充分认识公务用车制度改革的重要意义，采取切实有效措施加快改革步伐。
二、指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
按照中央关于厉行节约反对浪费的要求，坚持社会化、市场化方向，加快推进公务用车制度改革，合理有效配置公务用车资源，创新公务交通分类提供方式，保障公务出行，降低行政成本，积极推进廉洁型机关和节约型社会建设。
（二）基本原则
1．创新制度、分类保障。改革公务用车实物供给方式，取消一般公务用车，普通公务出行实行社会化提供并适度补贴交通费用，从严配备定向化保障的公务用车。
2．统筹协调、政策配套。妥善处理公务用车制度改革涉及的各种利益关系，科学制定改革方案和配套政策，确保新旧制度平稳过渡、有机衔接。
3．统一部署、分步实施。各地区各部门按照中央确定的改革方向和原则制定改革实施方案，中央和国家机关先行示范，地方党政机关加快实行，事业单位、国有企业和国有金融企业有序推进。
（三）总体目标
力争在2014年年底前基本完成中央和国家机关及其所属参照公务员法管理的事业单位公务用车制度改革，2015年年底前基本完成地方党政机关公务用车制度改革，用2至3年时间全面完成公务用车制度改革。通过改革，切实实现公务出行便捷合理、交通费用节约可控、车辆管理规范透明、监管问责科学有效，基本形成符合国情的新型公务用车制度。
三、主要任务
（一）改革公务交通保障方式
改革党政机关（包括各级党委、人大、政府、政协、审判、检察机关，各民主党派和工商联，参照公务员法管理的人民团体、群众团体、事业单位，下同）公务用车实物供给方式，取消一般公务用车，保留必要的机要通信、应急、特种专业技术用车和符合规定的一线执法执勤岗位车辆及其他车辆。改革后，行政区域（城区或规定区域）内普通公务出行方式由公务人员自行选择，实行社会化提供，适度发放公务交通补贴。公务交通补贴保障范围要与差旅费保障范围搞好衔接，对边远地区和交通不便地区，要做好远距离公务出行的差旅费保障。鼓励省（自治区、直辖市）所属厅（局）正职主要负责人和市（地、州、盟）、县（市、区、旗）及乡（镇）党政主要负责人参加改革，确因环境所限和工作需要不便取消公务用车的，允许以适当集中形式提供工作用车实物保障，但须严格规范管理，不得再领取公务交通补贴，具体范围由各地根据本意见研究确定。
规范事业单位、国有企业和国有金融企业职务待遇和业务消费，对原符合车辆配备条件的岗位和人员，逐步按规定纳入改革，改革后不得再配备车辆；对保留的必要的国有企业、国有金融企业经营用车和事业单位业务用车实行集中管理；取消与经营和业务保障无关的车辆。事业单位、国有企业和国有金融企业公务用车制度改革要与年薪制、岗位津贴及国家相关财务管理制度等统筹考虑、相互衔接。
（二）合理确定党政机关公务交通补贴标准
各级党政机关要从实际出发，综合考虑公务出行成本、经济发展水平、社会承受能力、辖区面积、自然地理环境、公务出行次数和距离、行政级别和实际承担的工作职责等因素，按照节约成本、保证公务、便于操作、简化档次的要求，确定本地区公务交通补贴标准。根据交通成本等相关因素变化情况，公务交通补贴标准可适时适度进行调整。允许参改单位根据实际情况，从公务交通补贴中划出一定比例作为单位统筹部分，集中用于解决不同岗位之间公务出行不均衡等问题，统筹资金使用须公开透明，具体管理办法由各单位制定。对特别重大抢险救灾、事故处理、突发事件处置等不可预测的特殊事项，各地可从实际出发在应急预案中另行制定特殊情况下公务用车保障办法。地方公务交通补贴标准不得高于中央和国家机关补贴标准的130%，边疆民族地区和其他边远地区标准不得高于中央和国家机关补贴标准的150%。各省（自治区、直辖市）之间补贴标准差距不宜过大，同一省（自治区、直辖市）内不同地区补贴标准差距不得超过20%，同一市（地、州、盟）实行统一的补贴标准。地方补贴标准层级划分可不与中央和国家机关层级完全对应。驻地方的中央垂直管理单位补贴标准按属地化原则参照所在地区标准执行，经费由中央财政负担。
（三）妥善安置司勤人员
各级党政机关根据改革后的实际需要，合理设置司勤人员岗位，采取公开、平等、竞争、择优的方式确定留用人员；未聘人员原则上以内部消化为主，通过内部转岗、开辟新的就业岗位、提前离岗等措施妥善安置。依法做好未留用人员聘用合同或劳动合同的终止、解除工作，维护其合法权益，相关必要支出由各级财政安排专项经费予以保障。各级人力资源社会保障部门会同有关部门组成工作组，负责指导参改单位做好司勤人员安置工作，确保改革平稳推进。参改事业单位、国有企业和国有金融企业要依法做好司勤人员安置工作。
（四）公开规范处置公务用车
取消的公务用车，由各级相关职能部门统一规范处置。对取消的一般公务用车，要制定处置办法，公开招标评估、拍卖机构，通过公开拍卖等方式公开处置。取消车辆处置要防止甩卖和贱卖现象，避免国有资产流失。党政机关公务用车处置收入，扣除有关税费后全部上缴国库。参改事业单位、国有企业和国有金融企业车辆处置收入，按国家有关财务管理制度执行。各地可根据实际情况，对未能及时处置的车辆，采取设立过渡性车辆服务中心或社会化车辆租赁公司的方式，进行市场化运营，减少车辆闲置浪费，过渡期由各地确定，政府不得变相为其提供财政性补贴。
四、健全公务用车管理和保障制度
（一）加强定向化保障车辆管理
各级党政机关公务用车主管部门要会同有关部门严格核定定向化保障公务用车的编制和标准，车辆配备优先选用新能源汽车。执法执勤用车配备应当严格限制在一线执法执勤岗位，机关内部管理和后勤岗位以及机关所属事业单位一律不得配备。除涉及国家安全、侦查办案等有保密要求的特殊工作用车外，执法执勤用车应当喷涂明显的统一标识。机要通信、应急等车辆要充分考虑不同部门的工作差异，根据实际需要合理配备，保障到位。按规定保留的公务用车实行集中管理，逐步探索社会化监督的有效形式和具体办法。在从严控制总量的前提下，各地可根据实际情况确定和优化配置相关一线执法执勤岗位车辆，鼓励各地建立跨部门综合性执法用车平台。进一步精简地方公务用车管理机构。
（二）完善财务管理
党政机关公务交通补贴属于改革性补贴，统一纳入财政预算，在交通费中列支、按月发放，用于保障公务人员普通公务出行。各单位要加强财务管理，按照在编在岗公务员数量和职级核定补贴数额，严格公务交通补贴发放，不得擅自扩大补贴范围、提高补贴标准。
（三）加强公务用车监督检查
把公务用车配备和运行维护费用、交通补贴发放、车辆处置情况等纳入日常和专项审计监督及政务公开范围。党政机关不得以特殊用途等理由变相超编制、超标准配备公务用车，不得以任何方式换用、借用、占用下属单位或其他单位和个人的车辆，不得接受企事业单位和个人赠送的车辆，不得以任何理由违反用途使用或固定给个人使用执法执勤、机要通信等公务用车，不得以公务交通补贴名义变相发放福利。公务人员不得既领取公务交通补贴、又违规乘坐公务用车。纪检监察机关要强化监督检查，及时受理群众举报，依法依纪严肃查处违反公务用车制度改革和公务用车管理的行为，严肃追究相关责任人的责任。
（四）切实保障公务出行
鼓励公务出行利用公共交通服务。各地要采取有效措施，完善城市公共交通服务体系，探索发展适合公务出行的市场化交通定制服务，增加社会化交通供给。及时解决公务出行遇到的实际问题，确保改革后公务出行得到有效保障。
五、认真做好组织实施工作
（一）加强领导，明确责任
公务用车制度改革政策性强、任务艰巨，各地区各部门要高度重视，切实加强领导，严格工作纪律，明确工作责任。中央和地方分别建立公务用车制度改革领导小组，明确工作机制，负责落实各项改革任务，确保改革扎实稳步推进，既要改成，更要改好。
中央公务用车制度改革领导小组由国家发展改革委、国管局、中直管理局牵头，财政部、人力资源社会保障部、审计署等部门参加，主要负责指导、协调全国公务用车制度改革工作，制定并组织实施中央和国家机关公务用车制度改革方案及配套政策，会同有关部门制定中央和国家机关所属非参公事业单位、中央企业和中央金融企业公务用车制度改革方案。
各省（自治区、直辖市）公务用车制度改革领导小组要根据本地区实际情况，负责制定并组织实施本省（自治区、直辖市）党政机关、事业单位、国有企业和国有金融企业公务用车制度改革方案及配套政策。各省（自治区、直辖市）党政机关公务用车制度改革方案报中央公务用车制度改革领导小组批准后实施。
（二）精心组织，扎实推进
各地区各部门要健全工作机制，深入调查研究，细致统计测算，周密制定公务用车制度改革方案，明确时限要求，加强监督检查，及时有效解决改革中遇到的新情况新问题，确保各项工作落到实处。中央和国家机关及各省（自治区、直辖市）要尽快启动公务用车制度改革工作，确保在规定时限内完成改革任务。已先行开展公务用车制度改革的地区和部门要按本意见进行规范。
（三）加强舆论引导，营造良好氛围
切实加强公务用车制度改革舆论宣传工作，做好政策解读，阐释改革的目的和意义，正确引导社会舆论，及时回应社会关切，使广大公务人员和人民群众了解、支持改革，努力为改革营造良好社会氛围。
文件解读
制定过程
公务用车自新中国成立以来，一直实行实物供给制度，随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立和不断完善，这一实物供给模式弊端愈来愈显现，突出表现在车辆配备范围过大、运行管理成本偏高、公车私用等车轮上的铺张浪费问题。群众对此意见很大，也引起社会各界关注。
为解决公务用车领域存在的突出问题，十多年来，各地各部门因地制宜开展了改革探索，目前，有20多个省（自治区、直辖市）在市、县（区）层面开展探索，中央和国家机关14个部门也进行了车改。近几年来，有关部门按照要求，在总结地方改革经验的同时，研究拟定改革方案。党的十八大后，党中央、国务院高度重视公务用车制度改革工作，将这项工作列入了贯彻落实党的八项规定的重要任务之一。2013年11月印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》对公务用车制度改革的方向、原则、重点任务作出原则规定。今年政府工作报告明确提出，启动公务用车制度改革。根据党中央、国务院的部署和要求，国家发展改革委、国管局牵头，中直管理局、财政部、人力资源和社会保障部、审计署等六个部门组成工作班子，在广泛征求意见的基础上，研究起草了《意见》和《方案》。目前，文件经中央审议通过并正式发布实施。
主要内容
根据方案，2014年底前，中央和国家机关应力争基本完成公车改革；2015年年底前，基本完成地方党政机关公车改革；用2至3年时间，公车改革全面完成。根据方案，原则上各级党政机关(包括党委、人大、政府、政协、审判、检察机关、各民主党派和工商联，参照公务员法管理的人民团体、群众团体、事业单位)全部参加改革。事业单位、国有企业和国有金融企业，具体办法另行制定。根据方案，中央和国家机关在编在岗司局级及以下工作人员和地方地厅级及以下工作人员原则上参加车改。
方案规定，取消一般公务用车，保留必要的执法执勤、机要通信、应急、特种专业技术用车和按规定配备的其他车辆。中央和国家机关每个单位可保留5辆以内机要通信、应急用车。《方案》明确，改革后行政区域内普通公务出行方式由公务人员自行选择，实行社会化提供，适度发放公务交通补贴。中央和国家机关补贴标准为司局级每人每月1300元，处级每人每月800元，科级及以下每人每月500元。
边疆少数民族地区和其他边远地区补贴标准不得高于中央和国家机关标准的150%，一般地区不高于130%，同一省(自治区、直辖市)内不同地区补贴标准差距不得超过20%。
改革要点
《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》于2014年7月16日下发，核心内容是：
①取消一般公务用车；
②普通公务出行社会化；
③适度发放公务交通补贴：司局级每月补贴1300元、处级800元、科级及以下500元；
④中央国家机关今年完成改革。
意义
主要有三个方面，一是有利于党风廉政建设。长期以来，广大群众对车轮上的铺张意见很大、反映强烈。全面推进公务用车制度改革，是党政机关贯彻落实改进作风、密切联系群众八项规定精神的一项重要措施。二是有利于节约开支。目前，公车消费在“三公”经费占比例较大，中央和国家机关达60%左右，从各地公开的“三公”经费看，地方比例更高。通过推进这项改革节约政府开支，建立节约型政府，可以把节约的财政资金更多用在刀刃上。三是有利于资源有效配置。普通公务出行由实物保障转变为更多地由公务人员个人自主选择，更多地利用公共交通工具，实行社会化、市场化保障，有利于合理有效配置资源。
公车制度改革酝酿多年，党的十八届三中全会作出了全面深化改革的战略部署，今年是全面深化改革的第一年。落实中央部署，从解决人民群众反映最强烈的问题入手，以制度廉明，回应群众关切；从自身改革做起，树立党政机关廉洁形象；从公信力入手，建立长效机制，根除群众不满意、不认同的突出问题。
总体目标
公车改革是一项涉及面较广的系统改革，是制度创新的改革。改革的方向是坚持社会化和市场化，将传统的实物供给和粗放式公务用车管理模式，改变为与现代政府治理体系相适应的新型公务出行模式。改革的原则为创新制度、分类保障；统筹协调、政策配套；统一部署、分步实施。为保证改革有效实施，明确了改革的时间表和总体要求，全国公务用车制度改革用两到三年时间全面完成，基本形成符合国情的新型公务用车制度。
改革内容
改革的主要内容是，各级党政机关取消一般公务用车，保留必要的机要通信、应急、特种专业技术用车和符合规定的一线执法执勤岗位车辆及其他车辆。普通公务出行由公务人员自行选择，实行社会化提供，适度发放公务交通补贴，特殊公务出行实行定向化保障。
参加改革的机构范围确定为：各级党政机关，包括党委、人大、政府、政协、审判、检察机关，各民主党派和工商联，参照公务员法管理的人民团体、群众团体、事业单位全部参加改革。除了各级党政机关外，事业单位、国有企业和国有金融企业按照规范职务消费原则进行改革，对原符合车辆配备条件的岗位和人员，逐步按规定纳入改革。
参加改革的人员范围确定为：中央和国家机关在编在岗司局级及以下工作人员，和地方地厅级及以下工作人员原则上参加车改。考虑到地方实际情况，鼓励省（自治区、直辖市）所属厅（局）正职主要负责人，市（地、州）、县（市、区、旗）及乡（镇）党政主要负责人参加车改，确因环境所限和工作需要不便参改的，允许以适当集中形式提供工作用车实物保障，但须严格规范管理，不得再领取公务交通补贴。
交通补贴
公务用车制度改革是自上而下、统一部署的改革。公务交通补贴标准经过了反复的研究测算，综合考虑了公务出行成本、经济发展水平、社会承受能力、辖区面积、自然地理环境、公务出行次数和距离、行政级别和实际承担的工作职务等因素。根据交通成本等相关因素变化情况，公务交通补贴标准可适时适度进行调整。确定补贴标准要基于三个原则：一是改革后公务交通补贴支出总额必须低于改革前的公车运行支出总额。二是公务交通补贴仅保障城区或规定区域内基本公务出行需求。三是简化档次便于操作，各个级别间补贴差距不宜过大。
《方案》规定，中央和国家机关车改公务交通补贴标准为：司局级每人每月1300元、处级每人每月800元、科级及以下每人每月500元。《意见》明确规定，地方公务交通补贴标准不得高于中央和国家机关补贴标准的130%，边疆少数民族地区和其他边远地区标准不得高于中央和国家机关补贴标准的150%。
公务交通补贴属于改革性补贴，不是职工福利，主要保障普通公务出行需求，不包括上下班通勤和所在城市以外的长途出差。同时，要求不得以公务交通补贴的名义变相发福利。公务人员不得既领取补贴又违规乘坐公务用车。
司勤人员安排
以人为本，对因取消公车而失岗的司勤人员不能简单推向社会，主要采取内部安置的办法，用多种方式保障其能够继续就业。要做好相关司勤人员的人事劳动关系变更、经济补偿发放、社保关系处理等工作，充分尊重和维护他们的合法权益。
公车处置
车辆处置由各级相关职能部门统一负责，其中中央和国家机关公务用车处置由国管局、中直管理局按职能分工负责。
对取消的一般公务用车，制定了规范处置办法。通过公开招标评估、拍卖机构，通过公开拍卖等方式公开处置。这项工作一定要公开、规范，要防止甩卖和贱卖现象，避免国有资产流失。为了做到不浪费闲置公共资源，对一时处置不掉的公车，各地可根据实际情况，采取设立过渡性车辆服务中心或社会化车辆租赁公司的方式，进行市场化运营，过渡期由各地确定，政府不得变相为其提供财政性补贴。
公车处置的收入，扣除有关税费后全部上缴中央国库。参改事业单位、国有企业和国有金融企业车辆处置收入，按国家有关财务管理制度执行。
先行示范
公车改革涉及面广、利益调整深刻，不是一项小改革，任务重、时间紧。要稳妥推出，更要确保做好，中央和国家机关要为全国公务用车制度改革率先作出示范，力争在2014年年底前基本完成。各省要尽快启动公务用车改革工作，已先行开展公务用车制度改革的地区和部门要按《意见》进行规范，确保在规定时限内完成改革任务。对国有企业、事业单位等公共部门的公车改革，要按照《意见》要求，专门制定方案，适时推出，限时完成。
组织实施
各地区、各部门要健全工作机制，周密制定改革方案，明确改革时限。同时，要加强监督检查，及时有效解决改革中遇到的新情况、新问题，确保各项方针政策都能落到实处。各级纪检监察机关要加强监督检查，严肃查处违反车改规定的行为，及时公布处理结果。各级审计机关对保留的一般公务用车和执法执勤用车配备使用、运行维护费用、取消的公务用车处置和交通补贴发放情况等纳入日常和专项审计监督，并依法公开审计结果。
大事记
1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于中央党政机关汽车配备和使用管理的规定》。
1997年，广东省开始公车改革试点。
1998年，国家启动部分中央机关的车改试点，并同时在浙江、江苏、北京、湖南、重庆等地试点。
2003年，全国政协委员关于公车改革的提案引发热议，由此出现了2004年前后的全国性公车改革高峰，北京、广东等地试点公车货币化改革。
2004年，我国印发《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》的通知。
2005年，杭州、北京等地公车改革相继搁浅。
2009年，经过近7年的酝酿和试点，浙江杭州正式启动市级机关公车改革，市局(副厅)级以下干部一律取消专车，并向公务员发放公车改革补贴，补贴根据级别分9档，最低每月300元，局级干部每月2600元。
2010年初，昆明在市内四个辖区试点公车改革，实行党政机关公务用车专用卡定额包干管理。
2010年3月，针对公车改革遭遇的难题，民革中央提交了《如何破解公车改革之困局》的提案，建议厅级以下官员全部取消专车，再次引发热议。
2011年11月19日，工业和信息化部等三部门联合发文，进一步降低党政机关公务用车的采购价格，明确要求排气量不超过1.8升，价格不超过18万元，这比此前的标准降了2万元。
2011年11月 国务院法制办公布《机关事务管理条例(征求意见稿)》，管理条例规定“县级以上人民政府应当推进公务用车社会化改革”。
2012年11月23日，财政部、监察部和审计署三部门联合印发《中央金融企业负责人职务消费管理暂行办法》，进一步明确中央金融企业负责人职务消费的12项禁止性规定，包括：超标准购买公务车辆等。
2014年2月 发改委通知要求各单位抓紧完善《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》。
2014年4月 中国政府网发布国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见。意见提出，2014年启动公务用车制度改革，由发改委牵头。
2014年7月16日，我国发布《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，规定取消一般公务用车，普通公务出行社会化，适度发放公务交通补贴，司局级每月补贴1300元、处级800元、科级及以下500元，中央国家机关今年完成改革。
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