去产能

社会经济学名词

去产能，即化解产能过剩，是指为了解决产品供过于求而引起产品恶性竞争的不利局面，寻求对生产设备及产品进行转型和升级的方法。

发展推动

要推动去产能，就涉及到重化工企业，很多这样的企业用人过多，需要把富余的员工转岗，而新动能发展起来就可以提供更多的就业岗位，这也使我们可以较大力度去推动去产能。

重要性

一、受国际金融危机的深层次影响，国际市场持续低迷，国内需求增速趋缓，我国部分产业供过于求矛盾日益凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出。

二、当前，我国出现产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响。

三、产能严重过剩越来越成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。

主要目标

通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展：

——产能规模基本合理。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，空间布局与区域经济发展相协调，产能利用率达到合理水平。

——发展质量明显改善。兼并重组取得实质性进展，产能结构得到优化；清洁生产和污染治理水平显著提高，资源综合利用水平明显提升；经济效益实现好转，盈利水平回归合理，行业平均负债率保持在风险可控范围内，核心竞争力明显增强。

——长效机制初步建立。公平竞争的市场环境得到完善，企业市场主体作用充分发挥。过剩行业产能预警体系和监督机制基本建立，资源要素价格、财税体制、责任追究制度等重点领域改革取得重要进展。

主要任务

坚决遏制产能盲目扩张

严禁建设新增产能项目。分类妥善处理在建违规项目。

清理整顿建成违规产能

全面清理整顿。加强规范管理。

淘汰和退出落后产能

坚决淘汰落后产能。引导产能有序退出。

调整优化产业结构

推进企业兼并重组。优化产业空间布局。

努力开拓国内市场需求

扩大国内有效需求。着力改善需求结构。

积极拓展对外发展空间

巩固扩大国际市场。扩大对外投资合作。

增强企业创新驱动发展动力

突破核心关键技术。加强企业管理创新。

建立长效机制

创新政府管理。营造公平环境。完善市场机制。

分业施策

钢铁

重点推动山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区钢铁产业结构调整，整合分散钢铁产能，推动城市钢厂搬迁，优化产业布局，压缩钢铁产能总量8000万吨以上。

水泥

加快制修订水泥、混凝土产品标准和相关设计规范，推广使用高标号水泥和高性能混凝土，尽快取消32.5复合水泥产品标准，逐步降低32.5复合水泥使用比重。

电解铝

2015年底前淘汰16万安培以下预焙槽，对吨铝液电解交流电耗大于13700千瓦时，以及2015年底后达不到规范条件的产能，用电价格在标准价格基础上上浮10%。

平板玻璃

制修订平板玻璃和制品标准和应用规范，在新建建筑和既有建筑改造中使用符合节能标准的门窗，鼓励采用低辐射中空玻璃，支持既有生产线升级改造，提高优质浮法玻璃原片比重。

船舶

提高海洋开发装备水平，加强海洋保障能力建设，充分挖掘航运、海洋工程、渔业、行政执法、应急救援等领域船舶装备的国内需求潜力，调整优化船舶产品结构。

政策措施

(一)完善行业管理。充分发挥行业规划、政策、标准的引导和约束作用，落实工业转型升级规划和行业发展规划，修订完善钢铁、水泥产业政策和铝、水泥、平板玻璃、船舶行业准入条件。加强行业准入和规范管理，公告符合条件的生产线和企业名单。适时发布产能严重过剩行业产能利用、市场供需等相关信息。定期发布淘汰落后产能企业名单。加强产品质量管理，推行产能严重过剩行业产品质量分类监管。发挥行业协会在行业自律、信息服务等方面的重要作用。

(二)强化环保硬约束监督管理。加强环保准入管理，严格控制区域主要污染物排放总量，完善区域限批措施。抓紧研究完善污染物排放和环境质量标准，特别是对京津冀等环境敏感区域要提高相关环境标准。开展环境质量、重点污染源排放情况动态监测，对污染物排放超标企业实施限产、停产等措施。对产能严重过剩行业企业强化执法监督检查，曝光环境违法企业名单，加大处罚力度，责令限期整改，污染排放严重超标的企业要停产整顿，对经整改整顿仍不符合污染物排放标准和特别排放限值等相关规定的企业，予以关停。

(三)加强土地和岸线管理。强化项目用地、岸线管理，对产能严重过剩行业企业使用土地、岸线进行全面检查，对违规建设项目使用土地、岸线进行清理整顿，对发现的土地违法行为依法进行查处。加强对产能严重过剩行业新增使用土地、岸线的审核，对未经核准、备案的项目，一律不得批准使用土地、岸线。各地要取消产能严重过剩行业项目用地优惠政策。政府土地储备机构有偿收回企业环保搬迁、兼并重组、淘汰落后等退出的土地，按规定支付给企业的土地补偿费，可以用于支持企业做好善后处理工作和转型发展。

(四)落实有保有控的金融政策。对产能严重过剩行业实施有针对性的信贷指导政策，加强和改进信贷管理。对未取得合法手续的建设项目，一律不得放贷、发债、上市融资。依法保护金融债权。鼓励商业银行按照风险可控和商业可持续原则，加大对产能严重过剩行业企业兼并重组整合过剩产能、转型转产、产品结构调整、技术改造和向境外转移产能、开拓市场的信贷支持。对整合过剩产能的企业，积极稳妥开展并购贷款业务，合理确定并购贷款利率，贷款期限可延长至7年。大力发展各类机构投资，鼓励创新基金品种，开拓企业兼并重组融资渠道。加大企业“走出去”的贷款支持力度、适当简化审批程序，完善海外投资保险产品，研究完善“走出去”投融资服务体系，支持产能向境外转移。

(五)完善和规范价格政策。按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深化资源性产品价格改革。继续实施并完善非居民用水超定额加价和环保收费政策。完善差别电价政策，各地对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿，禁止自行实行电价优惠和电费补贴。对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业，能耗、电耗、水耗达不到行业标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价。

(六)完善财税支持政策。中央财政加大对产能严重过剩行业实施结构调整和产业升级的支持力度，各地财政结合实际安排专项资金予以支持。中央财政利用淘汰落后产能奖励资金等现有资金渠道，适当扩大资金规模，支持产能严重过剩行业压缩过剩产能。完善促进企业兼并重组的税收政策，鼓励企业重组，提高市场竞争力。对向境外转移过剩产能的企业，其出口设备及产品可按现行规定享受出口退税政策。修订完善资源综合利用财税优惠政策，支持生产高标号水泥、高性能混凝土以及利用水泥窑处置城市垃圾、污泥和产业废弃物。

(七)落实职工安置政策。各级政府要切实负起责任，将化解产能严重过剩矛盾中企业下岗失业人员纳入就业扶持政策体系。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，加强对下岗失业人员的免费职业介绍、职业指导等服务，提供职业培训，开展创业指导和创业培训，落实自主创业税费减免、小额担保贷款等政策，扶持下岗失业人员以创业带动就业。切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移，按规定落实好其社会保障待遇，依法妥善处理职工劳动关系。

(八)建立项目信息库和公开制度。建立全国统一的投资项目信息库，充分发挥信息化在市场监管中的作用。结合取消和下放项目行政审批，以及加强事中、事后监管的要求，率先建立钢铁、电解铝等产能严重过剩行业项目信息库，涵盖现有生产企业在建项目和已核准或备案项目的动态情况。加强建设项目信息公开和服务，并与国土、环保、金融等信息系统互联互通，形成协同监管机制。同时，建立和完善举报查处制度，鼓励和引导社会参与监管。

(九)强化监督检查。把化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容，加强对本意见贯彻落实情况的监督检查，落实地方政府主体责任。认真执法问责，对工作开展不力的地方和部门，进行通报批评，建立健全责任延伸制度。强化案件查办，对违法违规建设产能严重过剩行业项目监管不力的，按照国家有关规定追究相关责任人的责任。将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系。及时公开化解产能严重过剩进展情况，发挥新闻媒体舆论引导和社会公众的监督作用。

路线图

中央经济工作会议把“去产能”列为2016年五大结构性改革任务之首，并明确了“多兼并重组，少破产清算”的思路。

一、产能过剩，犹如“恶性毒瘤”，成为当前中国经济最迫切需要医治的病症。

二、中央经济工作会议提出，要按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。

三、“妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系”，“要提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策”，这些措施都出现在中央对于化解产能过剩的安排中。

五大措施

对于中央提出的化解产能过剩的要求，发改委将从五个方面坚定不移地落实：

一是加强宏观调控和市场监管，严禁建设产能严重过剩行业新增产能项目；

二是更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法来化解产能过剩；

三是要加大政策力度引导产能主动退出；

四是营造良好的市场氛围；

五是以钢铁、煤炭等行业为重点对地方和企业化解产能过剩进行奖补。

解读

国家发改委最新数据显示，截至7月底，钢铁行业退出产能2126万吨，完成全年目标任务量4500万吨的47%；煤炭行业退出产能9500多万吨，完成全年目标任务量2.5亿吨的38%。“各地工作进展不够均衡，有少数地区钢铁、煤炭去产能工作启动相对较慢，进度有待加快。”国家发改委副主任连维良日前在国务院新闻办召开的政策例行吹风会上说。面对时间过半，任务完成尚未过半的情况，国务院决定在全国开展一次对钢铁煤炭化解过剩产能工作专项督查。然而，如何提高去产能的内生动力，做到政府和市场双手并用，需要坚定改革的决心和勇气，保持更强的定力和耐力。

“我要去产能”的认识要更统一，“尽管钢铁煤炭去产能工作非常复杂，面临很多具体困难，但是我们对全年整个去产能目标任务的完成充满信心。”在连维良看来，这个信心主要基于3个方面：

第一，党中央、国务院高度重视。

第二，地方和企业在去产能方面也已经形成高度共识。今年前7个月，粗钢消费下降了1.9%，800多万吨，煤炭消费下降了4%，8000多万吨，而在消费下降的情况下，价格还能够出现合理回升，说明现在钢铁煤炭价格的回升并不是需求增长带来的。其中，有多方面的因素，但最重要的还是去产能。现在很多地方和企业已经开始从“要我去产能”转变为“我愿去产能”。“希望下一步‘我要去产能’的认识能进一步统一。”连维良表示。

第三，很多地方和企业已经探索了去产能的一些经验和做法。现在已经形成了推进去产能的落实工作机制，部际联席会议定期召开协调会，每月统计、通报进度，对新情况、新问题及时发现、及时解决。

“完不成进度”的问责要更严格

对于不能按期完成去产能任务的地方将如何处理？“我归纳为四个落实，即：落实责任、落实措施、落实进度、落实奖罚。”连维良说。

落实责任，就是要进一步明确企业在去产能方面的主体责任，地方政府对去产能负总责，不能如期完成任务的要按照责任书的约定进行问责；关于落实措施，围绕钢铁和煤炭去产能，国务院分别印发了6号文件和7号文件，为推动文件落实，相关部门制定了8个配套文件；关于落实进度，现在相关部门已经作了引导，要求去产能的任务不能都集中到年底完成；关于落实奖罚，中央财政专门安排了专项的工业结构调整资金，在资金使用上明确多退多补、早退多补，鼓励地方和企业多退、早退，对不能按照规定进度完成任务的，不仅要按照责任书确定的原则问责，同时还要减少对奖补资金的支持。

“奖补资金”的使用要更规范

今年中央财政安排的工业结构调整资金花得怎么样？“截至目前，财政已经安排专项奖补资金307亿元下达到地方和企业。另外，还有20%左右的后续奖补资金，要等到去产能任务完成经过验收之后进行拨付。”连维良说。

连维良透露，在3到5年的时间里，中央财政1000亿元的专项资金要覆盖到整个1亿至1.5亿吨钢铁产能的退出和8亿吨煤炭产能的退出。

如何保障资金用在“刀刃”上？连维良看来，重点要加强三个监督：加强使用监督，主要是财政部门和去产能部际联席会议的成员单位，要跟踪资金使用的情况，专题督查要重点关注财政资金是不是尽快落实到去产能的项目、企业，是不是真正用在职工安置方面；加强审计监督，要对在去产能过程中以及接收之后进行专项审计；加强社会监督，要求地方政府对财政奖补资金的使用情况通过适当的方式向社会公示。

“恶意逃废债”的惩戒要更有力

对于去产能过程中涉及的去产能项目、去产能企业的债务处置问题，连维良表示，专门制定了相关的配套文件。一方面，要严禁恶意逃废债。对于出现恶意逃废债的情形，相关部门正在加强社会信用体系建设，同时建立“黑名单”并进行联合惩戒。另一方面，要依法依规推进改革。该破产的要依法破产，能够兼并重组的，则要通过政府引导等多种措施实行兼并重组，属于不良贷款符合核销条件的，就要按规定进行核销。

“债转股是债务重组的一个重要措施，也是降低企业杠杆率的重要措施。”连维良透露，随着供给侧结构性改革综合措施的提出，党中央、国务院已经安排相关职能部门专题研究降低企业杠杆率的综合措施，其中也包括债转股，相应的具体措施也正在研究制定当中，总的原则是遵循市场化、法治化的原则科学推进。

关联信息

煤炭行业化解过剩产能和脱困发展备受关注。去产能效果如何？怎样看待煤炭价格快速回升？如何继续推进化解过剩产能？国家发展改革委经济运行调节局有关负责人在23日举行的新闻通气会上进行了回应。

煤炭去产能取得积极进展

这位负责人介绍，在各方共同努力下，煤炭去产能工作取得积极进展，煤炭产量回落，价格回升，货款拖欠有所缓解，企业效益有所改善。

“同时，我们也注意到，近期市场煤价出现了过快上涨势头，个别地区和一些电力、钢铁企业供应出现偏紧的情况。”他说，目前即将进入备冬储煤时期，为统筹兼顾煤炭行业去产能，保障稳定供应，促进市场价格保持在合理水平，近日国家发改委与有关地区、行业和企业保持密切联系，加紧对煤炭供需形势进行会商和研判，研究提出针对性措施。

国家发改委数据显示，今年1至8月，全国煤炭产量同比下降约10%。同时，各地煤炭价格出现明显回升，秦皇岛港5500大卡动力煤价格比年初上涨了180元/吨。

“总的来看，当前煤炭供需关系改善，个别地区煤炭供应偏紧，既是去产能效果的直接体现，同时也受到一些客观因素的影响。”他说，一是受高温少雨天气因素影响，火电消耗大幅增加，电煤消费增长；二是违法违规生产、超能力生产和劣质煤生产得到有效遏制；三是个别地区雨天铁路断道影响了部分煤矿运输，严格治理超载等在客观上也对部分煤炭公路运输带来影响。

稳定煤炭供应措施陆续出台

“当前煤炭价格过快上涨缺少市场基础，也不可持续，煤炭供应不会出现大的问题。”这位负责人说，政府层面有充分的调控手段和调控空间。全国目前通过减量化生产和治理违法违规建设控制了约10亿吨产能，这部分产能是可控的，可以根据市场需求变化有序释放。同时，目前全国的运力比较宽松，煤炭运输调配有较强的保障。

他介绍，长远来看，通过统筹推进去产能、兼并重组、结构调整、转型升级、优化布局等工作，可以进一步减少无效供给，持续扩大有效供给，提高煤炭供应的稳定性和可靠性。此外，国家还鼓励并推进煤炭供需双方签订中长期合同，建立长期稳定、诚信高效的合作关系，确保供需的基本稳定。

“针对现在出现的煤价上涨、局部供应偏紧，我们已经并将继续采取稳定煤炭供应和价格的有关措施。”他说，一是灵活实施煤矿减量化生产制度；二是在建煤矿通过增减挂钩，还可以释放一部分产能。

他介绍，煤矿减量化生产制度控制了部分产能、产量释放，可以根据市场需求再释放一部分出来。对符合条件的先进产能，可以在276至330个工作日之间释放。属于季节性供给变化的，可以阶段性地弹性生产，只要全年保持在276个工作日。全年生产超过276个工作日的部分，可以研究通过资源产能指标出让来解决。坚持企业自愿，既能够实现产量的调控满足供应，又保证减量化生产制度不动摇。

9月初国家发改委会同有关部门制定了稳定煤炭供应、抑制煤炭价格过快上涨的预案，并启动了二级响应，日增加煤炭产量30万吨左右。本周又启动了一级响应，日增加产量规模50万吨左右。下一步，如果煤价过快上涨的势头仍然延续，将科学加大先进产能投放量，确保煤炭稳定供应。

不因煤价回升动摇去产能决心

从供需关系看，我国煤炭产能过剩、供大于求的趋势没有根本改变。这位负责人分析，今后一个时期，我国能源消费强度将有所回落，特别是随着可再生能源和清洁能源的快速发展，煤炭的市场需求很难有绝对增长的空间。目前，全国各类煤矿产能总规模全部形成有可能超出60亿吨，扣除净进口2亿吨，国内煤炭的市场空间仅有34亿至36亿吨。

“煤炭去产能、控产量不仅信心不容动摇，力度也不能减弱，否则煤炭价格有可能再度下滑，煤炭行业脱困发展将难以实现。”他说，各地区、各部门要坚定不移去产能，不能因为价格波动就动摇去产能的决心。

他还表示：“目前，有一种看法认为煤炭去产能过于依赖行政手段，市场作用发挥得不够。从事实看，这种看法是不准确的，与实际不相符。煤炭去产能是在尊重市场的前提下，按照市场规律来推进实施的。”

2017年

2017年去产能力度和难度都将加大，2016年已经挤掉了市场中的虚报产能和落后产能，2017年去产能将是实实在在的去产能，需警惕煤钢价格上涨带来的反复。同时，员工安置等难点问题也亟待解决。去产能扩围，将攻坚造船电解铝等产业。

2017年1月10日国新办新闻发布会上，时任国家发改委主任徐绍史明确表示，今年去产能除了钢铁、煤炭之外还会扩围，有一些产能利用率低、过剩产能比较严重的领域也会纳入去产能范畴。

国资委主任肖亚庆近日也表示，今年央企去产能从煤炭、钢铁扩围至有色金属、船舶制造、炼化、建材和电力等产能过剩的行业。

各地成效

河北省

2018年12月，据河北省发改委近日公告，经省、市、县逐级验收，河北省2018年化解煤炭行业过剩产能退出的开滦集团林南仓矿业分公司等30处煤矿（产能1401万吨/年），符合产能退出条件，验收合格。今后三年，河北省仍将继续坚定不移地推进去产能，实施“432511”工程，即压减退出钢铁产能4000万吨、煤炭3000万吨、平板玻璃2300万重量箱、水泥500万吨、焦炭1000万吨、火电150万千瓦。

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