大工作
政务管理、经济调节、社会管理
大工作是指在中央提出国家行政体制改革形势下，党政部门推行大部制改革、按照机构的职能分工、责权利的高度统一原则以及运行高效管理有效的目标而进行的重组整合、合并同类项似的精兵简政格局的总称。
内涵及其格局
在地方上，广东佛山市顺德区、浙江富阳市实践的“大部制”改革颇引关注。其中，顺德将41个党政部门合并减少到16个，被媒体与学者以“最大胆大部制”来形容。该地区的行政机构改革正是借鉴了香港和新加坡的经验，将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类型，建立起大保障、大规划、大经济、大建设、大监管、大文化等大工作格局。
“大工作”格局下，实行扁平化管理。16个大部门的“首长”，都由区领导兼任，包括5个区委常委和6个副区长。其余5个部门，当地创造性地设立了区“政务委员”来兼任“首长”，其职权相当于副区长。
顺德“大部制”16个职能部门：
区政务监察和审计局与区纪委机关合署办公
区委办、区政府办、区委决策咨询和政策研究室合署
区委组织部(区机构编制委员会办公室)
区文体旅游局与区委宣传部合署
区司法局与区委政法委合署
区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署
区发展规划和统计局
区经济促进局(主管经贸、科技、信息产业、农业)
区教育局
区公安局
区财税局(整合区财政局、区地方税务局职责)
区人力资源和社会保障局(主管人力资源、社会保障、社会保险等)
区国土城建和水利局
区卫生和人口计划生育局
区市场安全监管局(整合工商、质监、安监、食品、卫生等方面市场监管职责)
区环境运输和城市管理局(环境保护、交通运输、港口行政、市政市容等)
时势所趋
上级政策、政令先行引领
2010年10月18日，中共中央通过关于制定“十二五”规划建议，提出推进行政体制改革，坚定推进大部门制改革。在地方上，广东佛山市顺德区、浙江富阳市实践的“大部制”改革颇引关注。其中，顺德将41个党政部门合并减少到16个，被媒体与学者以“最大胆大部制”来形容。
顺德官方介绍，一年多来，大部制改革按设计轨道运行，同时也遇到类似“上下对接”等需要进一步深化、探索的问题。专家认为，顺德改革提供借鉴的同时，也提出了一些需要迫切解决的体制机制和法律法规问题。2010年11月25日，广东省推广顺德经验，在25个县进行深化行政管理体制改革试点。这被认为是对顺德大部制改革的肯定。
2009年9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委、省政府批复，“顺德大部制”正式出台。根据方案，全区原有41个党政机构，按职能“合并同类项”，职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个。
2010年11月25日，广东省发出《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》，在25个县进行深化行政管理体制改革的试点，要求2010年一季度完成。即将进行的改革试点中，大部制是重点。
改革由局部试点再行推进推广
现在，顺德的有些“做法”，不同于全国各级政府。
在顺德，如果一个流浪者到民政部门求助，对方会说他们不负责社会救济和社会福利事务。如果一个农民去卫生部门咨询农村合作医疗，会被告知没找对地方。就连残疾人就业培训，也不是残联的职责。
这些都归谁管？顺德区人力资源和社会保障局。
“我们的机构职能很清晰，就是人力资源、社会保障、社会保险。”1月4日，顺德区人力资源和社会保障局常务副局长曾宪才说。在此理念下，顺德的公务员管理不属该局，而在组织部。
这种“大保障”思路，类似香港的劳工及福利局。
顺德区编制办副主任杨少毅说，此次改革正是借鉴了香港和新加坡的经验，将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类型，建立起大保障、大规划、大经济、大建设、大监管、大文化等大工作格局。
“大工作”格局下，实行扁平化管理。16个大部门的“首长”，都由区领导兼任，包括5个区委常委和6个副区长。其余5个部门，当地创造性地设立了区“政务委员”来兼任“首长”，其职权相当于副区长。
原城管局副局长刘进，现任环境运输和城市管理局副局长。他觉得管理层级压缩后，决策更顺利了。
刘进说，改革前，局里定不了的事要找分管副区长，但一个副区长分管好几个部门，不介入具体事务、也不熟悉具体工作，往往不能很快定下来。
“现在不一样了。”刘进说，现在副区长兼局长，是局的法定代表人，不再是分管，要负责任，遇到问题能定就定了，不能定的再找书记、区长。所以，过去偶尔出现的汇报问题后左等右等没下文的情形，“不会再发生了”。
结束“九龙治水”怪状
以前工商、质监、安监等多部门分头检查，让企业疲于应对。现在一次检查就可完结。
“大工作”格局思路下，顺德成立了“大监管”机构——市场安全监管局。
该局局务委员黄坚强过去是工商局副局长，他对曾经的“九龙治水”监管方式体会很深。
他举例介绍，以前，生猪饲养、屠宰、肉品流通和质量监管，分属经贸、卫生、农业、工商、食品、质监等多个部门。有权就争，有责就推，“多个部门管不好一头猪”。
1月7日，黄坚强说，“大监管”格局令怪状不再。改革后，食品安全就是市场安全监管局一家的职责。“现在出了问题，就是我们的责任，没得可推。”
新组建的市场安全监管局，整体合并了原质监局、工商局、安监局三个局，此外还有其他5个部门的部分职责。
“整合合掉了内耗。交叉扯皮问题得到有效解决。”顺德区委秘书长马洪胜说。
例如，以前生活噪音投诉是城管局、环保局等多个部门处理，办结一宗投诉一般要一个月，现在改为新组建的环境运输和城市管理局一个部门负责，几天就能解决。“改革不仅提高了效率，也减轻了被监管、服务对象的负担。”黄坚强说，以前的日常监管中，经常是走了工商来了质监，走了质监来了安监……企业疲于应对。现在市场安全监管局执法支队去一次，就完成了所有检查项目。
系统工程
大工作改革，是旧制向新制的转变，必然会涉及原来政府党政机构向大工作职能机构的转变，千头万绪，遇到的许多问题有待解决，难题还需要上级政策的关注、支持和覆盖。
对接问题有待处理
与上级的对接成为麻烦事，社会工作部对应省里14个部门，仅年终报告就要写14份。
改革后，顺德几乎每个机构职能，与上级机构都不完全对应。
顺德市场安全监管局局务委员黄坚强介绍，目前该局正开展一项“打击侵犯知识产权和假冒伪劣商品”专项行动。他说，执行时做了很多重复劳动。“下面改了，上面没改，日常对接就是麻烦事。”
目前顺德是省管县试点单位，也享受地级市管理权限，很多工作与广东省直接对接。这项工作，在顺德由市场安全监管局一家负责，但在省里，对应三个部门，分别是工商局、质监局、版权局。
三家分三次开会布置，顺德就参加了三次会议。“过段时间要检查，有可能也是三家分别检查，那我们就要准备三次，汇报三次。”黄坚强说。
市场安全监管局对应省里8个厅局，平时内部通报的政务信息，要分别写8份上报，工作量大了很多。
同样的困惑，在顺德区委社会工作部体现更明显。该部与区政府民政宗教和外事侨务局合署办公，涵盖了原来统战、侨务、外事、民族宗教、民政、农村等9个部门的全部或部分职能，工青妇残联也归口到该部。
1月6日，该部(局)局务委员潘伟松介绍，他们一个部门对应省里14个厅局。其中，一个农村工作科，要对应省农业厅、省农办、省财政厅三个部门。
“上面领导来视察，陪同接待任务就繁重多了。”潘伟松说，顺德只是个县级行政机构，上级随便来个处长就比局领导级别高，陪同任务主要落在局长、常务副局长身上。各类会议往往也是要主要领导参加。
更繁杂的是写各类汇报材料，特别是年终总结，对应14个省级部门，就要写14份总结报告。目前该局的秘书科增加到9人，而一般局的秘书科是两三个人。“上面千条线、下面一根针。这些困难，单靠顺德一己之力无法解决。”国家行政学院教授张占斌说，广东25个县全部试点后，这类矛盾会更加突出。
1月7日，广东省编制办负责人说，省里已了解这些情况，但目前还没有考虑对省属部门进行机构改革以适应下面改革。他说，省里已要求建立联合协作工作机制，比如要求相关部门联合开会、联合发文、联合检查等。
条块关系有待理顺
原垂直管理单位被合并后，出现了同级不同收入，同单位不同工资标准的现象。
改革前，顺德区的工商、地税、质监、药监、国土等9个部门原属广东省、佛山市垂直管理部门，改革后，这些部门经撤并被改为顺德区组成部门。麻烦也因此而来。如新组建的顺德区市场安全监管局，级别是科级，但整体并入该局的工商局、质监局原是省直局属单位，级别为副处。
在“待遇不减”的改革前提下，两个省属单位的干部，在新机构享受原待遇。但省属单位与区属单位，各种补贴不一样。这导致部门合并后，一个单位有多个工资标准，同一级别的人收入不一样。
“我们希望统一。”顺德区相关官员说，为此顺德多次请示广东省人力资源和社会保障厅，并做好了方案，但省厅一直没表态。
顺德新任区委书记梁毅民说，“省里不表态，那我们就自己承担责任。”目前，顺德已着手对市场安全监督局的工资进行了调整，拉平了发放水平。广东省也意识到了这一矛盾。广东省编制办相关负责人表示，这次在全省25个县(市、区)推广大部制，将不涉及省垂直管理单位，也不要求完全照搬顺德的机构设置。
一年来只能便装执法
多个执法部门合并为一后，执法时亮什么证？穿什么制服执法？
改革后，相关部门在执法活动中也遇到了新问题。
1月7日，市场安全监管局执法支队的李正海说，第一次执法检查时，他和同事就发现了个问题。原来5个部门(工商、质监、安全、文化、食品)都有自己的执法证，整合后，都没有了，执法时怎么亮证？
市场安全监管局局务委员黄坚强说，这个事着实让他们为难了。各部门的执法证都由对应的国家部委核发，现在合一了，没了对应的部委，也就不会有哪个部门再给发证，但又不能拿着原来的证执法。
有执法职能的环境运输和城市管理局、卫生局存在同样问题。广东省研究后决定由省政府法制办对顺德的执法人员进行资格审查，确认有执法资格的，统一发放“广东省人民政府行政执法证”。
“现在我们不是代表哪个部门，而是代表政府执法了。”黄坚强笑说。
不过，过去一年，市场安全监管局执法人员一直便装执法。制服的统一问题，一直没解决。
顺德相关官员介绍，顺德为此请示国务院法制办，得到的答复不明确，但至少让他们放心，国务院法制办回复说现行法律没有限定一个部门该用何种制服，之所以要求相关部门有相关制服，初衷是为限制一些部门滥用资源、擅自制订制服。
“这意味着，顺德可以尝试制订自己的制服。”相关官员说，顺德区政府统一执法着装领导小组成立。市场安全监管局、环境运输局和卫生局的执法机构将分别制订统一的制服。
“我们向上汇报多次，没人肯定，没人否定，意味着改革的责任，最终还是我们自己承担。”区委秘书长马洪胜说，现在服装样式已设计好。广东省编制办相关负责人说，关于制服问题，广东省法制办已与国务院法制办协调，广东省相关领导已亲自带队到中央汇报。
内设机构尚需完善
内设机构的合理性问题逐渐显现。
顺德相关官员表示，运行一年来，部门的内设机构也发现了一些问题，需要调整。
据了解，顺德改革是“秘密”进行的，机构设置没公开征求意见。方案是国家行政学院帮助做了大框架，顺德区进行细化。从实际操作看，到具体部门，方案还显得过粗。
顺德环境运输和城市管理局副局长刘进说，他们局下设的管理分局，负责宣传、环保生态创建及对下属事业单位的管理，而实际上，下属事业单位一般都与具体相关科室联系，与管理分局反倒没有联系。他认为有必要对管理分局的职能进行调整，但需编制办批准。
改革前，顺德区信访局是区委办的内设局，改革后，信访局成了纪委的内设局。1月6日，顺德纪委常委赵永强说，纪委督促解决信访问题可能力度会大些，效率更高，但信访的很大部分牵涉民生、各种诉求，以一个监督机构的角色应对各种信访问题，还需要与多个部门协调，往往会造成部门与部门之间的职责交叉。
而且，佛山市信访局由市委办管理，顺德区下属各街道、镇的信访工作由综治维稳中心负责，这样就造成信访工作很不顺。
顺德区编制办副主任杨少毅解释，一开始将信访放在纪委是考虑到党委、政府能通过这个渠道多收集民意，但现实是信访往往与维稳联系在一起，区里已考虑解决这个问题。
顺德区委秘书长马洪胜说，改革之初，区领导就说了，允许各单位运行后根据实际情况对内设机构调整，省领导也允许他们试错。但调整的前提是机构数量、人员、领导职数不得增加，职能不能变化，不能把自己的职责踢给其他部门。
目前，编制办已同意国土城建和水利局进行内部机构调整，减少专业科室，增加了审批服务科，强化部门服务性。
马洪胜认为，调整是改革的深化。
如何防止再膨胀？
随着对接问题出现，个别名称恢复，顺德改革是否会出现“精简、膨胀”的怪圈？
最近，顺德区委社会工作部局务委员潘伟松的名片上，又多了一行字：中共佛山市顺德区委统战部。
潘说，区委社会工作部，是在统战部基础上与民政宗教和外事侨务局合署组建。但上级相关部门提出，统战工作是共产党的三大法宝之一，统战部是党委工作的重要部门，不能没有。
顺德区请示后，决定在社会工作部加挂统战部牌子。目前牌子已做好还没挂出。
此前，被撤销的地税局公章已恢复使用。机构改革时，地税局与财政局合并成财税局，但实际操作中，根据相关法律，营业税、企业所得税、个人所得税等须由地税局征收，财税局不是征税主体。于是，财税局保留了地税局的公章。
顺德相关官员介绍，还有几个部门也存在类似问题。
科技局撤销后，其职能并入经济促进局，以后科技进步之类的奖项也许就难获了，因为没有科技局，奖项颁给谁？上级部门已责问这个部门为什么不叫“经济促进与科技发展局”。
统计局撤销后，与其他部门合并成发展规划和统计局，上级部门也有看法，因为统计法规定了统计局的地位。
有学者对此表示担心，顺德的改革会不会又陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈？
“我们不担心机构再次膨胀。”杨少毅说，哪怕挂100个牌子，但这个机构的人员编制、机构设置是不能变的，还是那些人做那些事。
区委秘书长马洪胜认为，只要将事情做好让老百姓认可，机构就不会反弹。他说现在有几个机构加挂了牌子，说到底是有些人对这个做法接受不了。他和省编制办相关负责人都说，现在全省推广，就更能防止机构再次膨胀了。
让马洪胜感到鼓舞的是，顺德的改革不仅有省委支持，省人大也给予了支持。
2010年9月29日，广东省人大常委会第21次会议通过了《关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定》指出，顺德开展大部制改革、简政强镇事权改革和省直管县试点改革是重大探索，保障顺德先行先试对本省进一步深化改革具有积极意见。
大部制倒逼改革
马洪胜认为政府应放权，让中介组织去承担部分社会职能，“不放权怎么知道它们就不行？”
“也可以说是，到了大部制倒逼改革的时候。”马洪胜说，有人提出部门精简后事情多了，压力大了，他认为是因政府管得事太多，“放掉一部分权力，事情不就少了？”
马洪胜说，大部制是行政管理体制改革的一部分，要以此为契机加快综合改革。顺德已展开了一场简政放权改革，向街道、镇下放了3197项行政管理事项。顺德下一步还要培育社会组织，建立社工制度，向社会放权。
2010年10月29日，顺德区委、区政府出台了《关于建立现代社会工作制度的意见》，提出在涉及社会工作的党政机关、人民团体、事业单位和村(社区)中设置一定数量的社会工作岗位。并要推广和规范政府购买服务模式，明确在社会福利和救助、优抚安置、人口计生、禁毒、信访维稳、环境保护等领域推进社会工作。
目前，顺德已在容桂街道试点建立社工制度。社会工作部局务委员潘伟松说，区里还在酝酿推进中介组织发展的方案。
他说，在社会中介组织发达的国家，一般都是中介组织发展壮大后，政府退出，但我国目前的中介组织还没有发展到承担一些社会职能的程度，所以顺德大部制倒逼改革走了一个反向的路径。
对此，马洪胜的看法是，我国的中介组织之所以还不发达，是因政府放权不够，“你不放权怎么知道它们就不行？”
在他看来，政府管不好、管不了的，就该还给市场与社会。“先简政，再精兵。”为达这一目的，顺德目前正在酝酿行政审批制度改革和人事制度改革。
顺德编制办副主任杨少毅说，实行大部制后，干部晋升空间相对变窄，公务员分类管理制度改革也即将试点。
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