检察公益诉讼
人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼
检察公益诉讼是指人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。
诉讼目的
人民检察院办理公益诉讼案件的任务，是通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权，维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，维护宪法和法律权威，促进国家治理体系和治理能力现代化。
历经阶段
检察机关提起公益诉讼改革完整经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段，成为全面深化改革的一个典型样本。
重要引领：党中央顶层设计
1.党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
2.习近平总书记在全会上专门就此作了说明，为改革导航定向。
3.最高人民检察院坚决贯彻，起草改革试点方案，提请中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。
重要前提：全国人大常委会法律授权
1.为确保改革于法有据，2015年7月，全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权在北京等13个省区市开展为期二年的检察机关提起公益诉讼试点。
2.最高人民检察院先后颁布试点工作实施办法等规范性文件，并与最高人民法院就公益诉讼案件受理、审理程序等共同探索研究，构建了完整的试点工作制度。
重要基础：部分检察机关试点先行
1.各试点省级检察院组织87个市级检察院和759个县级检察院扎实开展试点工作，牢牢抓住公益这个核心，突出加强对生态环境和资源、食品药品安全、国有财产的保护。
2.两年试点期间共办理公益诉讼案件9053件。
3.全覆盖、多样化的试点探索使检察机关提起公益诉讼制度顶层设计得到全面检验。
重要支撑：立法保障
最高人民检察院认真总结试点经验，向全国人大常委会提交修改法律的议案。2017年6月27日，全国人大常委会第二十八次会议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。
这不仅是党中央重大改革举措法制化的标志性成果，也是中国特色社会主义诉讼制度、司法制度创新发展的重大成果。
全新起点：全面推进
各级检察机关认真研究部署贯彻落实修改后民事诉讼法和行政诉讼法、全面开展检察机关提起公益诉讼工作，主动向各级党委、人大、政府报告，组织全员培训，忠实履行法律赋予的职责。
诉讼类型
民事公益诉讼
人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。
公告期满，法律规定的机关和有关组织、英雄烈士等的近亲属不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。
人民检察院办理侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，也可以直接征询英雄烈士等的近亲属的意见。
行政公益诉讼
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈纪念设施保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
刑事附带民事公益诉讼
人民检察院对破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。 人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。
涉及领域
法定领域
根据相关法律规定，生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域、英烈权益保护领域、国有财产保护领域、国有土地使用权出让领域、个人信息保护领域是为人民检察院提起公益诉讼的法定领域。
新领域
检察机关认真贯彻落实党的十九届四中全会关于“拓展公益诉讼案件范围”的会议精神，指导各地加大新领域探索力度同时，加强对新领域案件办理的规范，制定下发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，在安全生产、无障碍环境建设、扶贫赡养、国防军事、文物和文化遗产保护、网络空间治理等人民群众普遍关注领域进一步深化探索，办理了大量典型案件，取得显著成效。
此外，《国务院关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》提出的“加强重点领域质量安全公益诉讼工作”；最高检、全国妇联《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》提出的“针对国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视，相关组织、个人通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格等问题，检察机关可以发出检察建议，或者提起公益诉讼”；最高检、中央军委政法委员会《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》提出的“积极稳妥探索办理在国防动员、国防教育、国防资产、军事行动、军队形象声誉、军人地位和权益保护等方面的公益诉讼案件”；《2020年推动长江经济带发展工作要点》提出的“探索开展危化、尾矿、交通等安全生产领域公益诉讼检察工作”。
管辖
一般规定
1.立案管辖
人民检察院办理行政公益诉讼案件，由行政机关对应的同级人民检察院立案管辖。行政机关为人民政府，由上一级人民检察院管辖更为适宜的，也可以由上一级人民检察院立案管辖。
人民检察院办理民事公益诉讼案件，由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖。
刑事附带民事公益诉讼案件，由办理刑事案件的人民检察院立案管辖。
2.共同管辖
设区的市级以上人民检察院管辖本辖区内重大、复杂的案件。公益损害范围涉及两个以上行政区划的公益诉讼案件，可以由共同的上一级人民检察院管辖。
3.移送管辖
人民检察院立案管辖与人民法院诉讼管辖级别、地域不对应的，具有管辖权的人民检察院可以立案，需要提起诉讼的，应当将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院。
上级人民检察院认为确有必要的，可以办理下级人民检察院管辖的案件，也可以将本院管辖的案件交下级人民检察院办理。
下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院决定。
4.指定管辖
上级人民检察院可以根据办案需要，将下级人民检察院管辖的公益诉讼案件指定本辖区内其他人民检察院办理。
最高人民检察院、省级人民检察院和设区的市级人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定，将案件指定或移送相关人民检察院跨行政区划管辖。基层人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定，将案件移送相关人民检察院跨行政区划管辖。
5.协商管辖
人民检察院对管辖权发生争议的，由争议双方协商解决。协商不成的，报共同的上级人民检察院指定管辖。
集中管辖
2019年5月22日，北京市人民检察院印发《北京市人民检察院关于互联网法院成立涉及检察事项的工作方案》，根据该方案，针对北京互联网法院管辖的“互联网公益诉讼”案件，按照民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定，经与北京市高级人民法院研究会商，并请示最高人民检察院同意，指定由北京铁路运输检察院对全市范围内应由基层人民法院管辖的互联网民事、行政公益诉讼案件，依法向北京互联网法院提起诉讼。检察机关要与人民法院加强实践探索，认真总结司法需求和工作规律，积极推动最高人民检察院、最高人民法院进一步细化明确管辖范围。
诉讼程序
行政公益诉讼程序
线索发现
公益诉讼案件线索的来源包括：自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告、举报的；人民检察院在办案中发现的；行政执法信息共享平台上发现的；国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交的；新闻媒体、社会舆论等反映的；其他在履行职责中发现的。
立案
人民检察院经过对行政公益诉讼案件线索进行评估，认为同时存在以下情形的，应当立案：
1. 国家利益或者社会公共利益受到侵害；
2. 生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、未成年人保护等领域对保护国家利益或者社会公共利益负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为。
人民检察院对于符合上述情况的情形，应当立案：
1.对于行政机关作出的行政决定，行政机关有强制执行权而怠于强制执行，或者没有强制执行权而怠于申请人民法院强制执行的；
2.在人民法院强制执行过程中，行政机关违法处分执行标的的；
3.根据地方裁执分离规定，人民法院将行政强制执行案件交由有强制执行权的行政机关执行，行政机关不依法履职的；
4.其他行政强制执行中行政机关违法行使职权或者不作为的情形。
磋商
人民检察院决定立案的，应当在七日内将《立案决定书》送达行政机关，并可以就其是否存在违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商。
磋商可以采取召开磋商座谈会、向行政机关发送事实确认书等方式进行，并形成会议记录或者纪要等书面材料。
调查
人民检察院办理行政公益诉讼案件，围绕以下事项进行调查：
1.国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；
2.行政机关的监督管理职责；
3.行政机关不依法履行职责的行为；
4.行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性；
5.其他需要查明的事项。
检察建议
经调查，人民检察院认为行政机关不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当报检察长决定向行政机关提出检察建议，并于《检察建议书》送达之日起五日内向上一级人民检察院备案。
人民检察院决定提出检察建议的，应当在三日内将《检察建议书》送达行政机关。
提出检察建议后，人民检察院应当对行政机关履行职责的情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查，收集相关证据材料。
提起诉讼
行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。
民事公益诉讼程序
立案
人民检察院经过对民事公益诉讼线索进行评估，认为同时存在以下情形的，应当立案：
1.社会公共利益受到损害；
2.可能存在破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵犯未成年人合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的违法行为。
调查
人民检察院立案后，应当调查以下事项：
1.违法行为人的基本情况；
2.违法行为人实施的损害社会公共利益的行为；
3.社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等；
4.违法行为与损害后果之间的因果关系；
5.违法行为人的主观过错情况；
6.违法行为人是否存在免除或者减轻责任的相关事实；
7.其他需要查明的事项。
公告
经调查，人民检察院认为社会公共利益受到损害，存在违法行为的，应当依法发布公告。人民检察院办理侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，可以直接征询英雄烈士等的近亲属的意见。被侵害的英雄烈士等人数众多、难以确定近亲属，或者直接征询近亲属意见确有困难的，也可以通过公告的方式征询英雄烈士等的近亲属的意见。
提起诉讼
有下列情形之一，社会公共利益仍然处于受损害状态的，人民检察院应当提起民事公益诉讼：
1.生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼的；
2.没有适格主体，或者公告期满后适格主体不提起诉讼的；
3.英雄烈士等没有近亲属，或者近亲属不提起诉讼的。
支持起诉
下列案件，人民检察院可以支持起诉：
1.生态环境损害赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼案件；
2. 适格主体提起的民事公益诉讼案件；
3.英雄烈士等的近亲属提起的维护英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事诉讼案件；
4.军人和因公牺牲军人、病故军人遗属提起的侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益的民事诉讼案件；
5.其他依法可以支持起诉的公益诉讼案件。
相关立法
法律层面
2018年4月27日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《中华人民共和国英雄烈士保护法》，其中第二十五条规定，对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。
2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订《中华人民共和国人民检察院组织法》，其中第二十条第四款规定，人民检察院行使职权之一：依照法律规定提起公益诉讼。
2019年4月23日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订通过《中华人民共和国检察官法》，其中第七条第三款明确了检察官的公益诉讼职责。
2020年10月17日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过《中华人民共和国未成年人保护法》，其中第一百零六条规定，未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。
2021年6月10日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国军人地位和权益保障法》，其中第六十条规定，军人、军人家属和烈士、因公牺牲军人、病故军人遗属的合法权益受到侵害的，有权向有关国家机关和军队单位提出申诉、控告。负责受理的国家机关和军队单位，应当依法及时处理，不得推诿、拖延。依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当优先立案、审理和执行，人民检察院可以支持起诉。
2021年6月10日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，其中规定，将第七十一条改为第七十四条，增加一款，作为第二款：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”
2021年8月20日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国个人信息保护法》，其中第七十条规定，个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。
2019年1月，最高人民检察院印发《关于争取省级人大常委会支持推动检察公益诉讼制度专项决议的通知》，目前，全国已有25个省级人大常委会出台了加强公益诉讼检察工作的专项决定。
司法解释层面
2018年2月23日最高人民法院审判委员会第1734次会议、2018年2月11日最高人民检察院第十二届检察委员会第73次会议通过《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，根据2020年12月23日最高人民法院审判委员会第1823次会议、2020年12月28日最高人民检察院第十三届检察委员会第58次会议修正；
2018年3月12日，最高人民检察院民事行政检察厅印发《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》；
2020年9月28日，最高人民检察院第十三届检察委员会第五十二次会议通过《人民检察院公益诉讼办案规则》，对检察机关诉讼地位、审判程序、诉讼权利义务等作出规定，夯实了检察公益诉讼制度的基础。
十、法学界和社会各界对检察公益诉讼制度的研究状况
公益范围广泛，公益保护是一个系统工程，检察公益诉讼的健康发展离不开社会各界的关心和支持。几年来，社会各界对检察公益诉讼高度关注，在这个过程中，全社会公益保护的意识不断提升，为检察公益诉讼的开展营造了良好的氛围。
近年来，学界围绕检察公益诉讼实践中的问题积极开展研究，为推动这项制度的长足健康发展贡献了重要力量。做好完善检察公益诉讼相关立法工作，涉及一些公益诉讼制度的基础和核心问题，仍有赖于学 界强有力的理论支撑。
待解决问题
一是受案范围过窄。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境以及美好幸福生活提出了新需求，公民民事权利的实现往往与公益的保护叠加、融合在一起，但目前法律赋权的检察公益诉讼受案范围过窄，束缚了这项具有治理现代化优势的“中国方案”的“用武之地”，无法对人民群众反映强烈的公益问题发挥治理作用。
二是调查依据不足。检察机关的调查取证程序几乎处于立法空白状态，没有调查权带来的取证难，是导致民事公益诉讼案件多年在低位徘徊的直接原因。行政公益诉讼也存在相应问题，譬如，检察机关不能向金融机构查询资金往来，以致影响了国有财产保护领域行政公益诉讼的办理等。
三是多元类公益诉讼之间关系不顺。在民事公益诉讼中，法律规定的国家机关、社会组织、检察机关三类主体在顺位衔接以及支持协作上的问题在实践中表现突出，需要进一步科学规制。
四是处理特殊问题于法无据。公益诉讼的许多程序和实体问题具有特殊性，难以适用普通的诉讼法。上述问题都限制了公益诉讼质效的发挥，通过在单行法规中增加公益诉讼条款，以及对检察公益诉讼制度进行系统性完善的立法任务日显迫切。
检察公益诉讼作为一项年轻的制度，面对着相关法律依据严重不足、相关规范还比较原则等问题。检察公益诉讼的制度实践也呈现出与传统诉讼制度的诸多不同特点，急需出台一部适应时代发展需要、契合公益诉讼属性的专门法律，以更好维护国家利益和社会公共利益。
近来年，越来越多的人大代表和政协委员就完善检察公益诉讼相关立法提出意见和建议，认为不宜将公益诉讼规定于一般的民事诉讼和行政诉讼法律中，建议制定公益诉讼专门法，就检察机关提起公益诉讼所涉及的核心问题进行系统性规定的建议。
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