洪水风险

洪水造成损失与伤害的可能性

洪水风险是指发生由洪水造成损失与伤害的可能性，洪水风险往往涉及到客观存在于人与自然之间、人与人之间基于洪水风险的利害关系。

简介

洪水风险是永恒的，也是当代治水活动中新兴的一个理念。对洪水风险的探讨，首先应该强调的是寻求一种更加合理的治水理念，一种更为有效的治水模式。探讨的目的是协调处理好人与洪水之间、人与人之间基于洪水风险的利害关系，以利于解决沿袭传统治水理念与方法已经难以处理的治水新问题。

基本特性

洪水风险主要集中在山区和江河附近的地区。

由于洪水风险具有利害两重性，因此首先可将其区分为积极的风险与消极的风险。

积极的风险：① 洪水事件产生的后果，本身具有利、害两重性。比如洪水泛滥，造成了财产损失，但同时可能补充水源，改良土壤、改善环境，对于半干旱地区，后者尤为重要；对于此类风险，关键不是消除洪水事件本身，而是如何趋利避害，比如通过控制洪水的淹没范围、淹没深度、淹没时间等，尽量减少损失。② 非冒险不能得其利的风险。比如水库汛期超汛限水位蓄水，以防备当年水库上游少雨的情况，提高供水保证率。但是因此可能增加水库应急泄洪的几率。这种情况下，风险越大，可能利益越大，可能的损失也越大。风险超出一定限度的方案，可能是损失无以承受的方案；而风险最小的方案又可能是无利可图甚至在其他方面带来不利影响的方案。因此，在这种情况下，往往不是以风险最小作为决策选择的依据，而需要加强暴雨洪水的监测预报，审时度势，精心调度，量力而行。

消极的风险：比如病险水库，汛期不敢正常发挥调蓄洪水的功能，一旦溃坝，造成毁灭性的灾难。消极的风险是一种必须全力预防、尽力消除的风险。

短期的风险与长期的风险洪水的风险从发生时间的早晚与持续时间的长短，可以分成短期风险与长期风险。

短期的风险与长期的风险

短期风险：①近期内存在的风险，后果可能较明确。比如施工期间的水库与大洪水遭遇的风险，需要有针对性地采取适当的防范措施；②事件发生之后，影响时间较短的风险。比如电力系统遭受水灾之后，立即会导致一定范围的停电，一旦险情与故障排除，供电即能恢复正常。对于短期的风险，关键是对可能发生的情况作出充分的估计，作好应急的预案，并采取适当的临时性的防范措施。

长期风险：①影响长期存在的风险。水库建设之后，水库上游库区土地面临新增的水库高水位蓄洪时受淹的风险。②影响要在较长时间之后才可能显现出来的风险.事件可能发生在较远的未来，部分后果可能是明确的。如水利工程老化后产生的风险。对于长期的风险，关键是探讨与风险共存的发展模式，有计划地采取永久性的防范措施。

可承受的风险与不可承受的风险从洪水事件对承灾体影响的程度，可以将风险分为可承受的风险与不可承受的风险。

可承受的风险与不可承受的风险

可承受的风险：洪水淹没范围、受灾人口、人员伤亡与资产损失等占相应各项指标的比重很小，不至于引起社会的动荡、金融的波动、秩序的紊乱、企业的破产、大量的伤亡等。少数重灾区能够得到社会的有效救援，快速恢复重建。

不可承受的风险：损失占家庭、企业与社会资产的比重过大，严重妨碍了正常的生产、生活秩序，超出社会的救助能力、导致社会的紊乱与经济的波动、短期内无力消除水灾损失的恶劣影响等。

显然，风险的可承受性是一个相对的概念。只有在发展经济的同时，加强防灾体系的建设，有效抑制水灾损失急速增长的趋向，才可能提高水灾的承受能力。对于不可承受的风险，则必须要考虑建立合理的分担风险的措施，使得风险在事件与空间上化解为可承受的风险，以减少特大洪涝灾害对社会经济的冲击。

固有的风险与附加的风险根据区域间洪水风险的关系，可以将风险区分为固有的风险与附加的风险。

固有的风险与附加的风险

固有风险：指区域本身可能面临的风险，如蓄滞洪区，历史上都是调蓄天然洪水的相对低洼的地区。在没有分洪工程的情况下，本身就面临着受淹的可能性。

附加风险：指局部地区防洪标准提高之后使得其他地区风险加重的部分。例如，由于重要地区确保安全而使得其它地区损失加重部分的风险。附加风险应该得到受益地区的补偿。

因此，固有风险是应该设法减轻到可承受限度的风险；附加风险是应该尽力避免的风险。重要的城市地区为了提高安全保障水平，在转移风险不可避免的情况下，对于增大了附加风险的地区，应该考虑补偿。分洪区运用之后，受益地区补偿给分洪区的应该是附加风险的部分，而不是全部的损失。

内部风险与外部风险按照发展与防洪两大系统来说，洪水风险可以分为内部的风险与外部的风险。

内部风险与外部风险

内部风险：防洪体系本身产生的风险，如溃坝风险、溃堤风险、洪水预报失误造成的风险，防汛抢险措施失当的风险，防洪调度指挥失误的风险等；

外部风险：防洪体系所面对的自然系统、社会系统各方面存在的各种风险。

内部风险问题，主要通过本系统的管理、维护以及管理与技术人员的培训等方式解决。外部风险问题，有赖于整个防灾系统的完善。

可控制的风险与不可控制的风险根据洪水的规模与实际控制的能力，洪水事件的风险可以区分为可控制的风险与不可控制的风险。

可控制的风险与不可控制的风险

可控制的风险：在监测、预测、调度指挥及工程系统可靠的情况下，处于控制能力之内的风险，在法律制完善与执法系统得力的情况下，人为造成或加重的风险；

不可控制的风险：超标准风险，失去约束的人为加重的风险。

风险的可控制性，是一个与控制能力相对的值。防洪基础设施的建设与法制社会的逐步完善是提高控制能力的主要方向。

可回避的风险与不可回避的的风险根据区域洪水的特性与成灾体的特性，洪水风险可以区分为可回避的风险与不可回避的风险。

可回避的风险与不可回避的的风险

可回避的风险：通过采取必要的措施，在洪水期间可以回避的风险。

不可回避的风险：在洪水期间无有效措施可供采取的无以回避的风险。

在针对具体的区域进行洪水风险的分析时，除了上述七种特性之外，还可以总结出更多的特性。然后，进行树状分析，其结论可以帮助我们比较客观而理性地进行风险的选择。在通过风险的决策，把握了大的方向之后，再转入详细的减灾对策的研究阶段。

相关思考

（1）人多地少，人与水争地，是我国防洪形势严峻的重要原因。但在水、土资源与粮食需求的巨大压力下，我国受洪水威胁区域的高度开发利用是历史既成的状态；人不与水争地则要与人争地、与林争地，由此引起的社会问题、环境问题更为尖锐。对于数以千万计已经世代居住于洪水风险区中的民众，如何与洪水共存，摆脱贫困，也是涉及社会公正、进步与发展的大问题。既难以消除风险，又不应加重风险，在经济发展与防洪减灾的问题上，人与自然的关系究竟应该如何协调？

（2）随着我国社会经济的快速发展，大江大河流域中，上下游、左右岸、干支流、城市与农村之间的水事冲突也日益尖锐，可协调的余地大为减少。如上游与支流上加高或新建堤防后，洪水自然调蓄能力减弱，洪水风险可能向干流或中下游平原经济更发达的地区转移。既要提高“防洪标准”，又要摆脱盲目“拼实力”的怪圈，区域之间基于洪水风险的利害关系如何协调？

（3）我国经济底子薄，发展不平衡，普通农户与一般城镇居民家庭经济尚不宽余。由于经济实力不足而忽视治水，或指望靠中央政府短期高投入一举消除水患、确保安全，不仅于治水不利，也于地方经济的平稳发展不利。发达国家的治水方略，建立在其相对雄厚的经济、技术实力之上，并且是在较长的时间过程中逐步遭遇水的资源、环境、景观、生态等问题；而我国却是在百业待兴的情况下同步爆发了水的危机。既要抓住机遇，大灾之后图大治；又要量力而行，避免治水投资大起大落，水利与国民经济发展的关系如何协调，才有利于将水危机的风险控制在可承受的限度之内呢？

（4）对防洪工程来说，洪水频率分析与设计标准的选定，是工程立项、论证、审批、设计中必不可少的依据。然而，受气候波动与人类活动的影响，面对已经初步形成的防洪工程体系，洪水频率分析与设计标准的选择面临新的大量的不确定因素，从而加大了决策风险。尤其是防洪体系中融入非工程措施之后，传统的方法更难以对其经济、社会、环境效益作出评价。既要通过防洪工程体系的逐步完善来增强调控风险的能力，又要通过非工程措施增强系统整体对风险的适应能力，提高决策科学化水平与管理的效率，而现实中综合性防洪体系的建设，尚缺乏系统规划、立项、论证、审批、设计的基本的评价准则与稳定的投资渠道，工程措施与非工程措施如何才能有机地结合起来？

（5）我国正处于计划经济向市场经济过渡的阶段。计划经济体制下惯用的行政手段作用在削弱，而市场经济体制下行之有效的法制手段与经济手段尚有待建全。相反，计划经济体制下的一些弊病，如急于求成，重建轻管；求眼前而失长远，争局部而损整体；为了经济发展，牺牲生态环境等问题依然严重存在。防洪作为社会公益性事业，即使在日、美等资本主义国家，也依然保持着国有性质，实施由国家有计划按比例发展的方针。既需要统一规划、统一调度、统一管理，又必须克服传统计划经济体制的种种弊病，计划与市场的关系如何协调呢？

（6）未来50年是我国从小康社会向现代化社会过渡的关键时期。为了保证16亿人口的粮食安全，为城市化率能从30%平稳地提高到50～60%，我们必须在可持续发展的长远目标的指导下，建立与社会发展需求相适应的防洪安全保障体系。既要清醒地认识到治水事业的长期性、艰巨性、复杂性，又要明确地提出保障国民经济协调发展的阶段性实施目标，远期与近期的关系如何把握？

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