海关道

清朝税务机构

海关道，既是官名也是机构名。①官名。简称“关道”。咸丰八年（1858），清代海关被迫建立由外国人管理的税务司制度，清廷遂命一些道员监督海关，并办理所在地方对外交涉事务，遂称此类道台为海关道。如津海关由津海关道监督，山海关由奉天奉锦山海道监督，东海关归山东登莱青道监督，均隶属于北洋大臣。至清末，此类海关道有十五个，其中津海关道为专职，余皆为兼任。②机构名。同治九年（1870），清廷于天津设海关道衙门，其主官为津海关道员，隶属于北洋通商大臣。专管直隶交涉事件及监督东海、山海、天津各海关之事务，并辖天津府及沧州、静海、盐山、庆云、滦州、遵化、丰润、宁河等沿海各州县。

设置背景

第一批不平等条约签订后，列强强迫清政府开放一系列通商口岸，到19世纪末，中国被迫开放了49个商埠。在通商口岸，外国领事、商人、传教士三位一体建立起“新的混合政体”，开始对中国人民进行掠夺与剥削。由于各国势力在各通商口岸日益膨胀，他们通过政治、外交、经济、军事和思想渗透等各种压力和手段，使地方官吏屈从于自己，督抚对地方的治理于是动辄须与领事协商交涉。条约早已有规定，领事、副领事与道台、知府的等级相当，彼此互用“照会”行文，而领事向督抚行文时需用下级对上级的“申陈”格式，督抚向领事行文则须用上级对下级的“札行”格式。对此，外国领事颇为不满，后来双方达成妥协，“遇有寻常公务，领事即可照旧‘照会’道台，由道台转申督抚，督抚即可照旧札行道台，由道台‘照会’领事，可省彼此径行文件。若事关紧要，彼此无论品级大小，概用‘照会’往来。”为了维护清朝的体统，防止领事经常“照会”督抚，就有必要以道台作为管辖各通商口岸的官员，以便双方平等往来。

除此，清代的道制沿袭明制，有粮储道、驿传道、水利道、提学道、兵备道、盐法道等，原属布政使、按察使的副手，属正四品。其职责特点是地方行政与专业兼顾。在通商口岸中外杂居的格局下，为便于关税征收和交涉办理与地方的治权统一，客观上需要这种兼顾专业与地方的道制，使事权归一。所以，1870年李鸿章以直隶总督兼北洋大臣后，便奏请设立天津关道，管理津海关关务和直隶全省的地方交涉事务。他认为，“以总督兼办，又蒙特颁钦差大臣关防”仍与外领平行照会，会“致亵国体而合外人骄慢之渐”，“计唯添设海道，此照各口现办章程，责成道员与领事官、税务司等商办一切，随时随来，禀臣裁夺，其有应行应照事件，臣即札饬关道，转行领事遵照”。在早先居民纯为满人的牛庄，自开埠后，“五方杂处、民情强悍、土棍滋扰、命盗案件层见迭出，往往交涉中外事件，诸多掣肘，皆由监督无地方之责，值班尉、县分期轮替，事无专责”。因而清政府也在满洲之地的牛庄采用了汉人的道制，设奉锦山海道，使该地的事权归于统一。

机构分布

在各个通商口岸的管理上，清政府的机构设置并不统一，多数由海关道管理，广东因有粤海关监督司税，两广总督直接督饬道、府官员办理交涉的成例，故除广州的粤海关外，汕头的潮海关、北海的北海关、海南岛的琼海关以及稽察澳门、香港与内地往来商货的拱北关、九龙关，均归粤海关监督管辖。直到1904年，才改由两广总督统管广东各口的关税和交涉事务。福建省各口由福州将军兼管海关，闽浙总督委派司道设局办理交涉事务。1866年在“福防厅署设立公所，名为福建通商总局”，至1868年又在台湾设立通商专局。1887年后，台湾的海关和交涉事务移归台湾巡抚统管直至1895年台湾被日本侵占。

除了闽粤二省，其他通商口岸的海关与交涉事务则逐渐采用当地道台统管的办法。其分布及隶属关系为：

其中津海关、山海关、东海关隶属于北洋通商大臣；镇江关、江海关、芜湖关、浙海关、瓯海关、江汉关、宜昌关、重庆关等均隶属于南洋通商大臣；嘉峪关、龙州关、蒙自关隶属于本省督抚；其他不设关道的粤海、朝海、北海、琼海、九龙、拱北诸关，各设监督一人。

具体职责

道台属布政使、按察使的副手，原来都辖三、四个府州，但自确定为海关道后，他们的工作重点大都转向通商口岸。在上海，“苏松太道者，辖苏州、松江、太仓一州二府者也。然于三属公事，画诺而已，实专驻松江所属之上海县，而为东西各邦交涉之枢纽。故世俗相呼，辄曰上海道”。

因此，海关道的首要职责是负责通商口岸关税与交涉事务。其次，由于有常洋关税为财政依托，并且有中外频繁接触的地理便利，所以南北洋大臣和督抚在地方上办理洋务总是通过这些海关道台来具体操办。在名义上，南北洋大臣分管各口事务，但各地海关道台的直接上司其实还是督抚。督抚对本省的洋务有着“总其大纲”的权力，总理衙门对各省督抚也只能咨商，不能命令。

总之，海关道在清政府管理通商口岸的机构设置中占主要地位，适应了近代半殖民地城市的管理。

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