行政三分制

行政领域术语

“行政三分制”顾名思义是行政权内的“分权”，是指在一级政府管理系统内部，将决策、执行、监督职能分离，并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制，是当代世界政府改革的主流方向之一，行政三分制下的政府架构和运行模式已经在许多国家和地区获得了成功。

简介

2007年，党的十七大报告明确提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。

由来

马敬仁，深圳大学管理学院行政管理系教授，从2001年起，作为学者参与中编办在深圳市组织的行政管理体制改革试点，提出行政三分制构想。行政三分制是一个学术概念，相对于民国时期基于集权的需要提出过一个行政三联制，而基于社会主义市场经济发展的需要，是适应市场经济的分权，因此叫行政三分制。

有关“行政三分制”这一政策的实质探讨，可以回到更早的2001年。当年12月，中国经历15年艰苦谈判后加入世贸组织。而政府如何“入世”，成为当年中编办选择深圳进行行政管理体制改革试点的直接动因。我国为了积极主动地应对加入WTO后的挑战，从国情出发，从实际出发，积极吸收国内外公共行政研究的最新成果，合理借鉴境外、国外的先进经验，在行政事务分析、职能分析的基础上，按照“以人为本”、“服务为本”、“绩效为本”、“市场化”和“国际化”的原则，建立现代化的公共行政系统平台，将政府行政管理的决策职能、执行职能和监督职能等管理职能适度分离，以政府内部管理体制及其机制创新为突破口，重组现行的政府机构，并在做好配套制度建设与改革的基础上，制订科学可行的实施计划，稳妥地实现我国行政管理体制的改革、过渡和转型，建立法制化、科学化、现代化的一级政府工作系统。为了便于记忆和传播，我们把这一重大改革概括为“行政三分制”，即在一级政府管理系统内部，将决策、执行和监督职能适度分离并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制。马敬仁进而认为，理想中的决策与执行的关系应为合同关系，而非上下级关系。

设计

2001年，马敬仁接受深圳市委市政府委托，以他和深圳市委党校教授卞苏薇为首，成立了一个课题小组。　他们首先进行了大量调研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事务，然后按照大行业、大系统的原则，将这些公共事务划分为若干“职能块”，在此基础上对政府部门进行重新定位和排列组合。

按照马敬仁的设想，政府的决策部门和执行部门不仅分工不同，同时也是有大小之分的。决策部门按大行业、大系统进行设置，数量较少但管的面较宽。每个决策部门对应若干个执行部门，执行部门规模较小，职责则相对专业和独立。

决策部门和执行部门之间，以“行政合同”或“绩效合同”确定双方的权、责关系，监督部门则依此合同文本行使督察之职。

试点

2002年，党的十六大报告提出，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”，随之深圳市开始了行政三分制改革试点。2007年，党的十七大报告明确提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。

2003年深圳市在广东省十届人大一次会议上宣布，成为中国惟一推行“行政权三分”试点改革的城市。所谓“行政权三分”，是指将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，各自运行。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，这是改革期望达到的目的。

2009年5月初，《深圳综合配套改革试验总体方案》获国务院批复，其所涉及的数项改革中，行政管理体制改革被列为首位。这意味着，深圳在2003年大张旗鼓开始却又悄无声息流产的“行政权三分”改革，即将重启。

定位

目前对行政三分制功能的认识，可以归纳为以下几种主要观点：转变政府职能；实现权力制约；提高效率和加强监督。深圳大学教授马敬仁认为，改革有两个功能定位，一是转变政府职能，给政府管理的事务做减法；二是建立有效的权力制约机制，在没有条件建立外部制约机制的情况下，在政府部门内部把决策权、执行权和监督权分开。

行政三分制将政府的决策职能与执行职能相对分离，决策职能相对集中，建立决策的“大部制”，执行职能相对专业、分散，实现执行机构的专业化和社会化，在一定程度上能够起到转变政府职能的效果。另外，行政三分制通过行政权力的合理分解和配置，确实有可能达成权力制约的效果，同时也有利于权力运转顺畅、提高效率；至于加强监督，则与权力制约有异曲同工之效。行政三分制的首要功能是提高政府管理的科学化和理性化程度，增强政府对经济社会的回应性。当然，政府职能转变、权力制约和加强监督也是行政三分制的功能，但不是主要功能。

(一)提高政府管理的科学化和理性化水平

现代公共行政已从经验管理走向科学管理，强调管理的实际需求和内在规律。行政三分制正是以现代行政决策、执行和监督的内在要求为依据，通过合理分解权力，实现权力的科学配置和规范运行，从而使决策更科学民主，执行更迅速有效，监督更客观公正。

(二)增强政府对社会的回应性

政府的回应性本质上强调政府与社会形成良好的互动，政府对社会的需求作出及时有效的反应和回复。行政三分制改革，不仅是将政府的决策、执行、监督职能分开，更重要的是在行政权的重新建构中引入社会需求，为增强政府的回应性提供体制保障。

(三)权力制约

行政三分制在一定程度还可以形成权力制约，防止“绝对的权力导致绝对的腐败”。传统体制下，我国政府部门集决策权、执行权、监督权为一身，自定规则、自己执行、自我监督，容易产生寻租、腐败、效率低下等问题。行政三分制改革，就是要改变原有的行政权力运作模式，将行政权合理分解，以达到相互制衡的目的。当然，受制于传统和现有的制度框架，行政三分制所形成的权力制约只能是一种有限的制约。但是，不可否认的是，相对于传统的部门集权体制，行政三分制在一定程度上分解了行政权力，实现了权力的分散化，达到了一定程度的权力制衡。比如，决策权与执行权分离，在规则制定与利益分配过程中，决策者很难与执行部门合谋，谋取执行过程中的利益。同时，由于决策部门、执行部门、监督部门的分离，三者利益不再完全一致，任何一个部门的行为都时刻处在其他两个部门的牵制和监督当中。应该看到，我国的行政体制改革具有渐进性，政府转型是一个漫长的过程。对于任何有利于推动政府转型的改革措施，都值得尝试和鼓励。

(四)转变政府职能

行政三分制通过对政府的决策职能和执行职能分离整合，将在一定程度上起到转变政府职能的效果。当前政府组织形式以职能部门化为特征，职能分工过细，部门过多。实行行政三分制，首先要打破职能分工的部门体制，建立以决策、执行、监督等管理环节分工为标准的新模式，重新进行政府的职能划分和机构设置。在这种体制下，有些执行性的职能将社会化，交由社会组织甚至公民个人完成，政府将集中精力做好决策、监管等工作。同时，在政府决策中，决策职能相对集中，决策部门可以更清楚地看到，哪些适合政府去做，哪些交由社会更好，从而既能促进决策的科学性，又能促进政府职能的优化。

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