行政政策

管理学术语

行政政策也叫公共政策或国家政策，他是政策体系中的一部分。其含义有广义和狭义之分。广义的行政政策是指一切国家权威机关为管理社会公共事务制定的基本规定和指导原则；狭义的行政政策则特指由政府机关制定的，用以管理社会公共事务的行为准则。

政策简述

行政政策是行政决策的主要结果，是国家组织、调整、规范社会关系的一种行为准则，即国家管理社会公共事务的基本依据和手段之一。

构成要素

行政政策是由三要素构成的, 即行政政策的目标、内容和载体。

1 . 目标：目标是一切行政政策制定的依据。它既是行政政策的出发点, 又是行政政策所指向的终点, 要求达到的结果。因此, 政策目标贯穿整个政策研究和制定的过程中, 决定着政策研究的性质和方向。目标确定的正确与否, 影响着政策的成败和效果的大小。所以行政政策的目标是衡量政策制定的正确程度和政策实施的效益程度的标准之一。目标作为行政政策的一个构成要素, 它应具有明确性、综合性、阶段性的特点。

2 . 内容：内容是行政政策的主体, 是它的最主要要素。政策内容充分反映了政策的本质和实质。任何没有内容的政策, 将是毫无疑义的口号宣传。政策内容的一个显著特征, 就是相对具体, 即政策内容所表达的思想要具体, 政策的条文要具体, 文字要准确、简练。

3 . 载体：政策载体是指将政策内容表现出来的外部形式, 即文本和文体。文体包括两个方面, 一是文言, 二是文类。文言是政策文本的文字语言。一般来说, 它要求词章准确、严密、鲜明、生动。文类是政策问题的种类, 我国目前行政机关的公文有10 类16 种。制定公共政策时, 应根据政策内容的不同, 选用相应的类型。文本则是政策的物质载体, 是政策思想的物化形式。它能使政策思想表达出来, 固定、保存下来, 延续、传递下去。从古到今, 文本的变化, 充分反映了社会生产力的不断发展。

基本特征

行政政策作为国家管理社会公共事务的依据和手段, 作为规范人们社会行为的准则和模式, 从不同角度理解, 具有如下一些基本的特征：

1 . 政治性与社会性的统一：行政政策, 就是国家管理社会公共事务的政策, 因此, 由于国家管理职能的双重性, 决定了行政政策既有政治性, 又有社会性。首先, 从行政政策的主体看, 行政政策具有鲜明的政治性。行政政策作为国家上层建筑的一部分, 它是阶级统治和阶级压迫的工具, 体现着统治阶级的意志, 维护着统治阶级的利益, 归根结底, 它是为统治阶级服务的。其次, 从行政政策的客体看, 行政政策又具有一定的社会性。它体现了国家管理社会公共事务的职能。因为任何国家为了统治阶级统治的稳定, 都要组织社会经济活动, 发展科技文化事业, 管理社会公共财物等。行政政策作为国家管理的一种策略和手段, 自然就具有鲜明的社会性。公共政策是政治性和社会性的统一, 但这二者之间并不是并列平行的关系, 而是有主次之分的。在阶级社会中, 国家管理社会公共事务的社会职能要服从于政治统治, 即阶级统治的需要, 因此, 行政政策的政治性是其本质的特征, 社会性是从属并服务于它的政治性的。

2 . 稳定性与变动性的统一：行政政策具有相对的稳定性。这是因为从行政政策的产生来看, 行政政策作为上层建筑的一部分, 它反映社会的经济基础, 根源于社会的主要矛盾。只要社会经济基础不变, 行政政策就不会发生根本性质的变化, 政策的这种相对稳定性, 根源于经济基础的相对稳定性。正如邓小平同志所说: “政策不但要对头, 而且要稳定, 要有连续性”。无论是哪一种行政政策, 一旦制定出来, 那么在该政策目标没有实现之前, 就必须保持其一定的稳定性, 否则, 政策多变, 朝令夕改, 就会丧失政策的权威性和严肃性, 影响政策实施效果, 进而破坏党和政府的形象。所以, 我们应谨记历史上“ 政策多变” 给我国社会造成的恶劣影响。行政政策又具有一定的变性。列宁曾说过: “马克思主义的政策以现实的东西, 而不是以可能的东西为依据的, 一种现象转变为另一种现象是可能的, 所以我们的策略不是一成不变的”。行政政策的变动性是指行政政策作为主观认识的产物, 作为为经济基础服务的上层建筑,它必然随着人们认识水平的提高, 随着经济基础的变化而变化, 这是必然的。政策的变动性主要表现在两个方面: 一是统一政策本身的变化。即随着社会实践的发展, 人们认识水平的提高, 发现原有的行政政策存在缺陷和遗漏、不足, 人们要对原有的行政政策进行纠正、修补。这种政策变化是为了保证某一政策更好的贯彻和执行。政策的另一种变化是政策之间的更替, 即旧的政策终止, 新的政策的形成, 也就是政策的质变。这种政策变化往往因为原有政策存在严重的错误, 或者政策所适用的客观环境已发生了变化, 或者原有的政策目标已经实现, 政策的历史使命终结。这时要终止原有的政策, 并根据客观情况的变化需要, 制定新的政策。行政政策的稳定性与变动性是辩证统一的。其中政策的稳定性是相对的, 政策的变动性是绝对的。政策的稳定性是由事物发展的阶段性和事物的本质决定的。而政策的变动性则是由事物的发展性, 客观环境条件的变化性所引起的。政策的稳定性只是政策变动性的一个具体情况,政策的变动性通过政策的相对稳定性体现出来。二者的关系是, 稳中有变, 变中有稳, 体现事物发展的客观规律。

3 . 原则性与灵活性的统一：行政政策的原则性体现在: 在行政政策的制定上, 行政政策毫不动摇地体现阶级、国家的指挥意志和政治倾向, 毫不动摇地为本阶级的利益服务。从行政政策的执行上, 它毫不动摇地迫使人们去遵从它, 服从它, 不容许对既定政策有任何的歪曲和篡改。政策的实施往往有强制性做其后盾, 违背了政策, 破坏了政策, 将受到一定的处分和处罚。行政政策的原则性要求政策的内容必须旗帜鲜明, 前后一致; 要求政策规范必须严肃、权威; 要求政策执行必须准确无误。强调政策的原则性是保证政策科学性的前提。行政政策的灵活性也叫行政政策的弹性。它主要表现在两个方面:一是在政策执行中, 可以根据本地区或本部门的实际情况, 在政策原则范围内, 适当地变通执行。这些实际情况及可能是地区间的差异, 也可能是政策适用对象的变化, 还可能是保证政策实施的具体条件的不同等。二是指政策随时间的推移, 由于各地区之间的发展不平衡, 有的地区发展较快, 既定政策目标已经实现, 走在其他地区的前面, 这就应允许先进地区根据自身的情况进行超前的实验, 突破原有政策框框的限制, 进行政策创新。坚持政策灵活性应强调。在执行政策时, 政策的灵活性不能违背政策的原则精神; 在政策创新时, 政策的灵活性不能违背事物发展的客观规律。否则, 政策精神将出现扭曲, 政策体系将受到破坏。行政政策的原则性与灵活性是辩证统一的关系。原则性是灵活性的基础, 灵活是在原则允许的范围内的灵活, 而不是违反政策原则的随心所欲。从另一角度看, 灵活性又是实现原则性的手段, 只有坚持政策的灵活性, 才能更好地完善政策, 执行政策。离开了政策的灵活性, 政策就变成了僵死的教条。

4 . 导向性和时效性的统一：有一些行政政策就是国家的基本国策。因此, 它往往是国家最高决策者或最高决策集团如何管理社会公共事物的根本看法和基本意向, 有明确的目的和方向, 往往决定着整个国家和地区在一定历史时期内的发展方向和进程, 起着指挥棒似的导向作用。行政政策的时效性是指一切行政政策都是在一定的时空条件下, 针对一定的问题或为了达到一定的目的而制定的。时空条件发生了变化,政策效力也就不存在了。因此, 树立行政政策的时效观念, 就要做到制定政策必须及时, 执行政策必须果断, 在政策的生命周期内最大限度地发挥政策的功能。行政政策的导向性和时效性是相辅相成的。导向性规定了时效性的目的, 时效性则是导向性的具体体现。

基本类型

1 . 根据行政政策制定的主体划分

根据行政政策制定的主体不同, 可将行政政策分为党的政策和国家政策。本质上讲, 这两类政策是一致的, 都是阶级意志和利益的体现。但具体来说, 二者又稍有区别。

党的政策是阶级意志和阶级利益的集中直接体现, 而国家政策则是阶级意志、利益的间接体现。党的公共政策是国家公共政策制定的依据和基本原则, 所以党的公共政策突出体现其政治性。而国家公共政策受国家公共管理职能的影响, 更多地体现了公共政策的社会性。区分党的政策和国家政策具有重要意义, 可以从根本上克服“ 以党代政”、“ 党政不分” 的弊端。

2 . 从行政政策的结构层次划分

从行政政策的结构层次角度, 可以把公共政策分为: 总政策、基本政策、具体政策。

总政策也叫总路线、总方针、总纲领。它是执政党根据各个时期的历史任务、情况而制定的。如党的十一届三中全会以后, 我党提出了社会主义经济建设时期的总方针是: “领导团结全国各族人民, 以经济建设为中心, 坚持四项基本原则, 坚持改革开放, 自力更生、艰苦创业,为把我国建成富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。” 总政策具有明确的导向性。

基本政策, 也叫基本方针、基本国策或根本政策。它是联络总政策和具体政策的中间环节。一方面, 它根据本领域、本部门的实际情况,将总政策的原则规定具体化。它服务于总政策, 是实现总政策的手段和方法。具体政策的内容极其广泛, 种类繁多。相对于总政策和基本政策来说, 具体政策的稳定性差、时效性强、灵活性强, 并且具有可操作性、可量化的特点。

总政策、基本政策和具体政策的关系是整体与局部、母系统与子系统的关系, 前者对后者有指导作用, 后者要服从于前者。

3 . 根据行政政策作用的领域划分

根据行政政策作用的领域不同, 可以把行政政策分为政治政策、经济政策、文教政策、科技政策等等。每一个领域内的政策又可分为若干具体政策。

政治政策是在政治领域内由一定的国家或政党所规定的政策。它是国家或政党调节、处理人们的政治生活、政治关系的规范和准则。它可以进一步划分为政党政策、阶级政策、民族政策、军事政策等。

经济政策是指一个国家在经济领域方面所规定的政策, 是调整人们的经济关系, 经济活动的规范和准则。经济政策本身也是一个较大的政策系统。我们可以进一步从产业上将之划分为农业政策、工业政策、商业政策、财税政策等。

科技政策是国家在一定时期的总目标下, 为了促进和调节科学技术发展所制定的基本政策。当今世界各国之间的竞争, 主要是经济竞争,而经济竞争的实质就是科技发展的竞争。所以目前世界各国都把科技政策作为基本国策来抓, 使之在社会生活中发挥主要作用。我国改革开放后, 根据科学技术是第一生产力的基本思想, 不断调整、修改、完善我国的科技政策。科学技术政策在内容上包括了如下几个方面: 确立科学技术在社会发展中的地位, 作用; 关于科学技术发展的战略、方针和基本方向; 关于科学技术内部结构, 即基础研究、应用研究、开发研究三者之间的比例关系, 发展新兴技术与改造传统产业技术的关系, 军事科技与民用科技的关系, 自然科学与社会科学之间的比例关系等; 关于保证科学技术发展的社会支持结构; 关于科学技术管理体制等。

文教政策是一国对自己的文教事业( 文化、教育、出版、体育、卫生) 的规划、发展方向所制定的指导原则。文教政策在社会发展中起着重要的作用。党的十一届三中全会以后, 我国的文教政策做了很大调整。对促进我国文教事业发展起了积极的推动作用。

4 . 根据行政政策的作用性质划分

根据行政政策的作用性质的不同, 可将行政政策分为鼓励性政策和禁止性政策。鼓励性政策是一种运用鼓励性手段, 激励着人们朝着某一方面努力的政策。这种政策的目的是为了充分调动人们的积极性, 促进社会各项事业的发展。禁止性政策在于限制人们行为选择的范围, 以禁止政策制定者不希望的行为发生。鼓励性政策和禁止性政策的交互作用, 构成了一张张弛有度、宽严有序的行政政策网。

功能

行政政策的动能是指行政政策本身所具有的和行政政策在运行中所发挥的功效和作用。行政政策作为国家的管理手段, 作为社会活动的规范和原则, 作为人们行为的指导方针, 它具有多方面的功能, 如导向、控制、协调、分配、监督等。本书仅从政府管理职能的角度, 将行政政策的功能分为: 制导功能、控制功能和管理功能。

1 . 制导功能

制导功能是指党和国家制定的行政政策对社会公共事物的各个方面所具有的目标上的制约、政治上的导向作用。为了更好地协调社会关系, 国家管理主体需要用政策规范来约束个人、集团或阶层的行为, 因势利导地将各方面的行为统一到一个共同的目标下, 充分发挥各个方面的积极性。

2 . 管理功能

国家管理是一个复杂的系统工程。行政政策只是国家管理系统中的一个重要的管理手段。通观世界各国, 几乎没有一个国家不是通过政策调节来进行管理活动的。随着现代社会政府管理职能的转变, 行政政策的管理功能已愈来愈明显。

行政政策的管理功能包括如下三方面的内容。

(1 ) 计划。通过政策对整个国家的活动进行规范和部署, 保证国家活动有目的、有秩序地进行。

(2 ) 控制。通过国家力量, 使人们遵从社会规范, 维护社会秩序。

(3 ) 协调。调节社会利益关系, 保证社会生活和谐地进行。

行政政策的管理功能具有激励性、集中性、分散性的特征。激励是管理的核心, 也是衡量管理功能的标准。集中性是指国家运用行政政策把分散的人、财、物、智力因素有机地结合起来, 使之形成推动社会进步的巨大合力。分散性是与集中性相对应的。分散就是在政策目标分解的基础上, 将集中起来的社会资源进行重新分配。集中是发挥整体功能, 分散是发挥各个部分的功能。

3 . 控制功能

行政政策的控制功能是指政策能够对人们的行为和事物发展起着制约和促进作用, 从而实现对社会的控制。行政政策的控制功能贯穿行政运行的全过程。行政政策的控制功能包括如下具体内容。

(1 ) 监督。即发现和纠正社会生活中非常规、非安定的因素, 保障和加强正常的社会秩序, 促进社会的发展。

(2 ) 惩罚。对违反统治阶级利益和意志, 违背社会规律的行为给予一定的制裁。

(3 ) 教育。对社会成员进行训导、培养, 使之自我约束, 奉公守法, 成为符合社会发展要求的个体。

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