财政法定主义

经济学术语

财政法定主义是财政民主的具体体现，它以财政民主作为基础，同时也是财政民主非常重要的实现途径。这里所谓的“法”，从形式意义上看应该仅仅指由人民代表所组成的最高权力机关所制定的法律；所谓财政“法定”，并不是说对一切财政行为都必须制定专门的法律，而是说财政行为必须满足合法性要件，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。只有在法律允许的范围内，政府才享有财政方面的自由裁量权。

理论依据

一般而言，由人民代表组成的议会对财政事项的决定可以通过两种途径：一是对具体财政问题进行审查批准，二是将有关财政活动的普遍规则制定为法律。因此，从渊源上看，财政法定主义实际上是财政民主主义的一种实现形式。

在财政法的发展史上，财政法定主义也往往和财政民主主义交错重叠在一起。英国的《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》，美国的《独立宣言》、《弗吉尼亚权利法案》，法国的《人权与公民权利宣言》等重要的宪法性文件，大多以“同意权”的形式表述人民在财政方面的基本权利。这种“同意权”既是财政民主主义的法律依据，也是财政法定主义的理论渊源。

由于近代资产阶级革命大多起源于税收冲突以及税收所具有的否定公民财产权的特征，因而，公法对财政的关注首先是从税收开始的，财政法定主义最初只是以税收法定主义的形式而存在。然而，随着财政职能的扩张，财政对国家经济和公民财产的影响越来越大。除了税收之外，费用征收、国债发行、社会保障、转移支付等都关系到人民的切身利益，成为财政民主统制的焦点。财政法定主义的范围也逐渐从税收法定扩展到要求以法律来规范其他财政收支形式，从而为财政民主奠定了更为广泛和坚实的基础。

由于法律的制定程序远比审批具体的财政事项严格，因此财政法定主义有利于在更高的层次实现财政民主。法律规定的内容一般涉及财政活动的普遍规则，对所有的财政主体和财政行为都具有约束力和指导效力，因此，财政法定主义较为适合现代社会条件下纷繁复杂的财政实践，便于掌控财政活动的宏观秩序。由于法律具有稳定性和可预测性，一旦立法程序完成，在具体的执行过程中，立法机关自己也必须受其约束，不能随意变动。这种状况非常有利于协调一国之内各种阶层的利益冲突，也便于财政相对人调整自己的生产和生活。

正是考虑到财政问题的重要程度，我国《立法法》第8条规定，财政税收基本制度只能由全国人民代表大会立法。这是我国财政法定主义的直接法律依据，对整个财政立法都具有普遍的法律约束力。中国加入世界贸易组织之后，规则的公开透明成为财政法制建设的一个努力目标。财政法定主义要求将重大财政税收制度的立法权集中在立法机关手中，将在国家财政法治进程中发挥不可替代的作用。

基本内容

财政法定主义一般表现在：

第一，财政权力法定。

财政权所包含的内容很广，它既包括立法机关的财政立法权，也包括政府及其所属各部门就财政事项所享有的规范制定权、决策权、执行权和监督权等。它既包括上级政府对下级政府的财政权力，也包括政府作为整体对财政相对人所享有的命令权、处罚权和强制权等。财政权力法定的主要目的在于督促政府在法定的授权范围内行事，防止超越职权和滥用职权的现象发生，同时也是为了明确财政关系中利益分配的法律界限，保护财政相对人的合法权益。这里需要说明的是，财政权力为国家公权机关所享有，应当法定；而财政权利为公民所享有，不是必须法定。因为，根据法治原理，没有法律根据，国家公权机关不能行使任何权力；而法无规定的权利公民自当享有。当然，财政权利并不排斥法律规定，法律规定更有利于对公民财政权利的保护。

第二，财政义务法定。

和财政权力一样，财政义务种类也是十分复杂的。由于在财政法领域权力与义务不一定完全形成一一对应的关系，因此通过立法的形式明确规定各个相对主体的财政义务仍然是非常必要的。财政主体只需承受法律明确规定的义务，超出法定义务范围的事项可以拒绝。对于公民而言，权利和义务的性质是不同的，权利具有可能性和选择性，而义务具有必然性和强制性，而义务的必然性和强制性的基础即是其法定性。因此，财政义务必须通过法律形式加以明确才能强制要求公民履行。

第三，财政程序法定。

财政程序法定的目的在于保障财政权力在既定的制度框架内有效运作，保障财政行为的透明度、公正性和规范性，为财政民主奠定良好的法治基础。需要由法律直接规定的程序主要有财政立法程序、财政行政程序、财政监督程序和财政救济程序。

第四，财政责任法定。

财政责任是一种督促财政主体合法行使财政权力，切实履行财政义务的外力保障机制。财政责任的种类除了属于行政责任的行政处分和行政处罚之外，情节严重的还应当承担刑事责任。这些责任形式必须通过立法加以确立，任何财政责任的承担必须于法有据。这里的“法”是指全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件，其他国家机关不能随意制定含有责任形式的制裁性的规范性文件。这是财政法定原则的本源属性和基本要求。然而，我国自改革开放以来的历次财政体制改革都是以行政主导的，主要是以行政法规、规章的形式下发实施的。据初步统计，迄今为止国家立法机关通过的财政法律和决定只有20多件(其中正式的法律仅8部)，而国务院制定的财政法规与法规性文件有200多件，财政部、税务总局等制定的财政规章及其他规范性文件更多达3000多件，此外还有为数众多的地方性财政法规和地方政府规章。其结果是财政行政立法取代了权力机关立法，财政立法权过于集中且层次偏低，且各立法之间相关冲突，从而导致财政立法权威性差。这种行政主导下的财政立法模式破坏了财政法定原则，也有悖于财政民主原则。

现实意义

财政法定主义是财政民主主义的重要实现形式，它强调财政运行的稳定性、规范性和可预测性，对我国财政实践具有重要的指导意义。

长期以来，我们已经习惯于政府对财政活动的主导，习惯于以政策规定指挥财政的进程，习惯于运动式的财政管理方式，对财政法定的意义没有给予高度的重视。正因为如此，在财政领域，直接由全国人大制定的法律少之又少，国务院制定的行政法规次之，内容最为复杂庞大的还是各级党委和政府发布的政策性文件。这些文件有的是对现行法律的解释或补充，有的是对立法空白的填补，还有的是直接在修改现行法律的具体规定，与财政法定主义存在很大的偏差甚至冲突。

按照财政法定主义的要求，无论是党的政策，还是政府的政策，都必须在法律的框架下运行才具有合法性。虽然政策对立法具有指导性，但也只有在转变成立法之后才能起到规范作用。虽然政策在执行过程中具有灵活性，但这种灵活性也必须在法律允许的范围内才能体现。因此，我国的财政实践必须从政府主导性财政、政策主导性财政，转变为法律主导性财政。只有这样，才能杜绝财政活动中的随意性，提高财政机关的遵纪守法意识，同时也才能更好地保护财政相对人的利益，促进市场经济的健康稳定发展。

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